Finances publiques - 4 (partie 1)
Chapitre 2 - Les grands principes budgétaires
Section 2 - Les principes modernes
I. Le principe de sincérité
A. Signification
Le terme ne s'est pas imposé, c'est plutôt une occurrence récente, début années 90. A quoi sert-il ? Si le budget est un acte d’autorisation et de prévision, la prévision doit être conforme à la réalité, tenter d'anticiper cette règle. On peut estimer que c'était déjà une exigence implicite ou rattachée aux autres principes budgétaires. Dans les années 90 des parlementaires ont commencé à invoquer un grief d'insincérité de la Loi de finances, estimant que les prévisions du budget n'étaient pas sincères. Progressivement on l'a appliqué aux évaluations chiffrées.
Cette idée a finalement été consacrée solennellement et rapidement par la LOLF, dont on estime qu'il aurait valeur constitutionnelle, cf ART 32 LOLF qui présente l'ensemble des ressources et des charges de l'E. On doit présenter de manière sincère les ressources et les charges de l'E.
On peut envisager la sincérité selon deux dimensions : quantitative (initialement adoptée) et qualitative. Ce n'est pas pour rien les années 90 : ont émergés les objectifs à valeur constitutionnelle. Cette idée de sincérité au sens qualitatif ainsi que de clarté et d'intelligibilité continuent aussi l'objectif de lutter contre des rouages ou des biais de représentation.
C'est aussi ce principe qui intéresse l'élaboration, la préparation et l'exécution du budget, une fois qu'il a été adopté. Il y aussi la sincérité comptable (ART 27 LOLF). Les comptes doivent décrire de manière fidèle la réalité afin de donner "l'image fidèle du patrimoine et de la situation".
Jusqu'à présent la loi de finance prévoit et autorise une fois qu'on applique la loi de règlement qui vient entériné la situation comptable. On essaie depuis 15 ans de faire une "chainage vertueux", c'est à dire d'adopter la loi de réglementation de l'année précédent pour mieux contrôler les prévisions de l'année suivante. C'est l'idée que si fait un contrôle préalable on sera plus vigilant pour les prochains actes. De la même manière on se disait que le Conseil constitutionnel allait être très vigilant sur la réalité des comptes.
B. Portée
Sa portée est limitée en raison de ce qu'en a fait le Conseil constit, qui est obligatoirement saisi de la conformité à la C lois organiques. Dans sa loi de 2001 sur la LOLF il est venu préciser la portée de cette exigence de sincérité et surtout comment on doit l'apprécier. Plusieurs éléments, qui reprennent la jurisprudence des années 90 : il doit s'apprécier compte tenu des informations disponibles (sous-entendu au moment où on élabore le budget). Si par exemple une pandémie se déclenche, forcément les informations ne seront pas disponibles. Le Conseil constit ajoute "qui peuvent raisonnablement en découler" afin de limiter son contrôler aux "erreurs manifestes d'appréciation". Le contrôle est finalement d'une intensité assez limitée. De plus, il ajoute une dimension subjective en tenant compte de la volonté du Gouvernement : il va également regarder si on a eu l'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finance. Il n'y a jamais de tension : chaque fois qu'il a été saisi pour erreur manifeste il n'a pas donné suite, car il n'osera pas dire que le Gouvernement a menti ouvertement (ce qui donne lieu à une infraction pénale caractérisée). S'il y a un écart suffisant la sanction sera : non pas l'invalidation, mais l'invitation au Gouvernement d'adopter une loi de finances rectificative.
Ce principe ne sert donc pas à grand chose et a été un peu écarté à partir des années 2010. Il est tout simplement inadapté au rôle qu'il doit jouer : on dit qu'il conditionne la constitutionnalité de la loi de finance, seulement l'organe chargé de le mettre en oeuvre est le Conseil constit mais il n'a tout simplement pas les moyens de le contrôler. Pourquoi ? Il est composé de 9 membres, et concernant la compétence technique la condition de député s'est dégradée (saisis de vingtaines de loi et de QPC). Le problème est que ce Conseil constit n'a ni les compétences, ni les capacités puisqu'il peut seulement empêcher la loi de finance d'entrée en vigueur. Une seule fois, fin des années 70, où il déclaré une loi de finance inconstitutionnelle et n'a pas envie de revivre ça.
On aurait pu penser que la Cour des comptes ou le Haut Conseil des finances publiques auraient pu jouer un rôle mais cela n'a pas changé grand chose. La portée normative du principe ne va pas très loin.
II. Le principe d'équilibre
A. Signification
- contrairement au principe de sincérité on en parle depuis des siècles. Sauf que l'équilibre, classiquement, au 19è, est perçu plutôt comme un objectif à long terme que comme quelque chose de contraignant. Ensuite, le terme d'équilibre soulève des difficultés sémantiques : ce qu'on entend par équilibre ne correspond pas à "l'équilibre" au sens technique du terme. Un budget, par définition, par construction, c'est toujours un équilibre. Si on prend la fin du projet de loi de finance on le voit. Un budget : des recettes, des dépenses. Aujourd'hui budget déficitaire, mais le solde d'exécution (différence entre budget/recette) n'est pas visé par l'équilibre. Ce que l'on souhaite ici c'est qu'il n'y ait pas de dépenses supérieures aux "recette permanentes". Techniquement l'équilibre est toujours atteint.
- autre difficulté : depuis des décennies l'équilibre est une exigence juridique sanctionnée mais par pour l'E mais les "collectivités secondaires". On parle parfois de règle d'or des finances publiques, mais c'est un faux-ami : ça n'interdit pas d'avoir un déficit. Au niveau des dépenses de fonctionnement ne doivent pas être financées par l'emprunt mais par des recettes permanentes, ce qui n'est pas la même signification que dans le langage courant.
Le principe d'équilibre est revenu dans la campagne présidentielle de 2007 où il fallait lutter contre le déficit public excessif. Que s'est-il passé pour que l'on veuille renforcer ce principe ? En réalité ce n'est pas l'équilibre mais lutter contre le déficit excessif que l'on vise. A partir des années 2000 on a changé de perspective dans la manière d'appréhender l'équilibre budgétaire. La vision traditionnelle attribuait à l'E de faire ce qu'il veut. On a alors renversé la perspective dans le discours : désormais on doit lutter contre le déficit excessif si on veut rester souverain. Lorsqu'il y a des déficits, à qui emprunter l'E ? Sur les marchés financiers. Or le risque, particularité en France la dette est minoritairement domestique (détenue par des résidents français) alors qu'en 2022 non résidents (qui n'habitent pas en France). Par exemple : on est américain et on veut prêter à la France : on va exiger des intérêts. Cependant risque de pas rembourser, donc on demande des taux d'intérêt. Mais dans les années 2000 si l'E veut être souverain il faut lutter contre le déficit excessif pour limiter le recours aux marchés financiers.
B. Portée
La portée est limitée à cause du Conseil constitutionnel. Lutter contre les déficits est prévu au niveau européen, en particulier dans le DSTG qui a donné lieu à la loi organique de décembre 2012. Depuis début 2010 on a voulu faire l'équilibre un principe de droit positif. La particularité c'est que ce n'est pas un principe d'origine interne mais externe : les critères de convergences de ??? Maastricht, qui prévoient un plafond au déficit public et plus largement à la dette publique, sauf qu'il n'y avait pas alors de légalisme complet. D'où l'adoption d'un traité sur la coordination et statbilité et la convergence au sein de l'union économique et monétaire pour formalisation de manière contraignante ce principe. ART 3 DSTG "doit être assuré en droit interne au moments de dispositions permanentes et contraignantes de préférences constitutionnelles". Là aussi le Conseil constit s'est prononcé en août 2012 : il n'y a pas besoin de ? la C, ni d'adopter une loi organique, mais on peut utiliser un instrument en droit interne, de 2008 : les lois de programmation pluri-annuelles des finances publiques. Le législateur a alors adopté la loi organique de décembre 2012, déjà évoquée, venue préciser la loi de 2008 au regard de la loi de finance. Toute la "magie" du Conseil constit : il a précisé dans sa décision de 2012 que, finalement, ces lois de programmation de finances publiques ne servaient à rien. Pourquoi ? Leur contenu est fixé par une loi organique, sauf que les ressources et les charges de l'E sont définies par une loi de finances, et pas par une loi de programmation de finances publiques. Cela veut dire que les charges et ressources ne sont pas soumises aux lois de programmation des finances publiques. Et alors ? Cela veut dire qu'une loi de de finance n'est pas tenue de respecter les prévisions d'une loi de programmation des finances publiques.
Concrètement le Conseil constit a fait en sorte que le principe d'équilibre ne soit pas sanctionné en droit interne.
A été déposée récemment la loi de programmation pluriannuelle 2023-2027 qui prévoit une baisse du déficit public. Si jamais ce n'est pas respecté il n'y aura aucune sanction.
Chapitre 3 - Préparation et élaboration des lois de finance
Section 1 - Dimension organique de la préparation et de l'élaboration de la loi de finance
A. Les acteurs
Et non "auteur", qui est le Parlement. Traditionnellement tout ce qui concerne la préparation du budget est une prérogative du pouvoir exécutif, ce qui se traduit dans les dispositions de la C, ART 47, qui énonce les projets (et non les propositions) de loi de finance, c'est-à-dire que c'est une prérogative du pouvoir exécutif.
I. Le Ministre des finances
Celui dont l'intervention est prévue par les textes, le plus institutionnalisé. ART 38 LOLF : c'est lui qui prépare les projets de loi de finance. Le terme est employé par la LOLF comme un terme de droit financier mais ne renseigne pas sur la question de savoir qui, au sens du droit administratif, exerce cette activité. Ca peut être un premier ministre, un ministre délégué, un secrétaire d'E... On peut très bien avoir l'un ou l'autre qui exercera ces attributions.
Par ailleurs le Ministre des finances n'a pas de supériorité hiérarchique par rapport aux autres ministres au sens du droit administratif. Pour autant, il a quand même une supériorité de fait sur les autres ministres pour la bonne et simple raison que c'est lui qui détient les cordons de bourse, les autres ministres ne sont que des ministres "dépensiers".
Cette fonction a aussi une dimension politique. Elle n'est pas toujours couplée avec le ministère de l'économie. On a même plutôt des exemples où le Premier ministre exerçait la fonction de ministre des finances car il est à la tête de l'Administration. A la tête de l'Administration des finances il y a la direction du budget, en charge de l'élaboration et préparation loi de finance.
Autre aspect, plutôt négligé, qui contribue à l'autorité du ministre et qui contribue à l'autorité du budget : ce que l'on appelait pas le passé, au sein de chaque administration, un "contrôleur des finances", qui aujourd'hui s'appelle le "contrôleur des dépenses engagées". C'est un agent qui dépend hiérarchiquement du seul ministre des finances, chargés de viser toutes les dépenses qui vont être engagées au sein d'une administration. Ce contrôleur dépend toujours du ministère des finances. Compte-tenu de ce maillage, cela contribue fortement à renforcer le rôle du Ministre des finances dans l'élaboration du budget.
II. Le Premier ministre
Celui dont le rôle est le moins institutionnalisé