Finances publiques - 4

MAJ : PREMIERE PARTIE MANQUANTE PUBLIEE

(Chapitre 2 - Les grands principes budgétaires)

Section 2 - Les principes modernes

I. Le principe de sincérité

A. Signification

Le terme ne s'est pas imposé, c'est plutôt une occurrence récente, début années 90. A quoi sert-il ? Si le budget est un acte d’autorisation et de prévision, la prévision doit être conforme à la réalité, tenter d'anticiper cette règle. On peut estimer que c'était déjà une exigence implicite ou rattachée aux autres principes budgétaires. Dans les années 90 des parlementaires ont commencé à invoquer un grief d'insincérité de la Loi de finances, estimant que les prévisions du budget n'étaient pas sincères. Progressivement on l'a appliqué aux évaluations chiffrées.

Cette idée a finalement été consacrée solennellement et rapidement par la LOLF, dont on estime qu'il aurait valeur constitutionnelle, cf ART 32 LOLF qui présente l'ensemble des ressources et des charges de l'E. On doit présenter de manière sincère les ressources et les charges de l'E.

On peut envisager la sincérité selon deux dimensions : quantitative (initialement adoptée) et qualitative. Ce n'est pas pour rien les années 90 : ont émergés les objectifs à valeur constitutionnelle. Cette idée de sincérité au sens qualitatif ainsi que de clarté et d'intelligibilité continuent aussi l'objectif de lutter contre des rouages ou des biais de représentation.

C'est aussi ce principe qui intéresse l'élaboration, la préparation et l'exécution du budget, une fois qu'il a été adopté. Il y aussi la sincérité comptable (ART 27 LOLF). Les comptes doivent décrire de manière fidèle la réalité afin de donner "l'image fidèle du patrimoine et de la situation".

Jusqu'à présent la loi de finance prévoit et autorise une fois qu'on applique la loi de règlement qui vient entériné la situation comptable. On essaie depuis 15 ans de faire une "chainage vertueux", c'est à dire d'adopter la loi de réglementation de l'année précédent pour mieux contrôler les prévisions de l'année suivante. C'est l'idée que si fait un contrôle préalable on sera plus vigilant pour les prochains actes. De la même manière on se disait que le Conseil constitutionnel allait être très vigilant sur la réalité des comptes.

B. Portée

Sa portée est limitée en raison de ce qu'en a fait le Conseil constit, qui est obligatoirement saisi de la conformité à la C lois organiques. Dans sa loi de 2001 sur la LOLF il est venu préciser la portée de cette exigence de sincérité et surtout comment on doit l'apprécier. Plusieurs éléments, qui reprennent la jurisprudence des années 90 : il doit s'apprécier compte tenu des informations disponibles (sous-entendu au moment où on élabore le budget). Si par exemple une pandémie se déclenche, forcément les informations ne seront pas disponibles. Le Conseil constit ajoute "qui peuvent raisonnablement en découler" afin de limiter son contrôler aux "erreurs manifestes d'appréciation". Le contrôle est finalement d'une intensité assez limitée. De plus, il ajoute une dimension subjective en tenant compte de la volonté du Gouvernement : il va également regarder si on a eu l'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finance. Il n'y a jamais de tension : chaque fois qu'il a été saisi pour erreur manifeste il n'a pas donné suite, car il n'osera pas dire que le Gouvernement a menti ouvertement (ce qui donne lieu à une infraction pénale caractérisée). S'il y a un écart suffisant la sanction sera : non pas l'invalidation, mais l'invitation au Gouvernement d'adopter une loi de finances rectificative.

Ce principe ne sert donc pas à grand chose et a été un peu écarté à partir des années 2010. Il est tout simplement inadapté au rôle qu'il doit jouer : on dit qu'il conditionne la constitutionnalité de la loi de finance, seulement l'organe chargé de le mettre en oeuvre est le Conseil constit mais il n'a tout simplement pas les moyens de le contrôler. Pourquoi ? Il est composé de 9 membres, et concernant la compétence technique la condition de député s'est dégradée (saisis de vingtaines de loi et de QPC). Le problème est que ce Conseil constit n'a ni les compétences, ni les capacités puisqu'il peut seulement empêcher la loi de finance d'entrée en vigueur. Une seule fois, fin des années 70, où il déclaré une loi de finance inconstitutionnelle et n'a pas envie de revivre ça.

On aurait pu penser que la Cour des comptes ou le Haut Conseil des finances publiques auraient pu jouer un rôle mais cela n'a pas changé grand chose. La portée normative du principe ne va pas très loin.

II. Le principe d'équilibre

A. Signification

- contrairement au principe de sincérité on en parle depuis des siècles. Sauf que l'équilibre, classiquement, au 19è, est perçu plutôt comme un objectif à long terme que comme quelque chose de contraignant. Ensuite, le terme d'équilibre soulève des difficultés sémantiques : ce qu'on entend par équilibre ne correspond pas à "l'équilibre" au sens technique du terme. Un budget, par définition, par construction, c'est toujours un équilibre. Si on prend la fin du projet de loi de finance on le voit. Un budget : des recettes, des dépenses. Aujourd'hui budget déficitaire, mais le solde d'exécution (différence entre budget/recette) n'est pas visé par l'équilibre. Ce que l'on souhaite ici c'est qu'il n'y ait pas de dépenses supérieures aux "recette permanentes". Techniquement l'équilibre est toujours atteint.

- autre difficulté : depuis des décennies l'équilibre est une exigence juridique sanctionnée mais par pour l'E mais les "collectivités secondaires". On parle parfois de règle d'or des finances publiques, mais c'est un faux-ami : ça n'interdit pas d'avoir un déficit. Au niveau des dépenses de fonctionnement ne doivent pas être financées par l'emprunt mais par des recettes permanentes, ce qui n'est pas la même signification que dans le langage courant.

Le principe d'équilibre est revenu dans la campagne présidentielle de 2007 où il fallait lutter contre le déficit public excessif. Que s'est-il passé pour que l'on veuille renforcer ce principe ? En réalité ce n'est pas l'équilibre mais lutter contre le déficit excessif que l'on vise. A partir des années 2000 on a changé de perspective dans la manière d'appréhender l'équilibre budgétaire. La vision traditionnelle attribuait à l'E de faire ce qu'il veut. On a alors renversé la perspective dans le discours : désormais on doit lutter contre le déficit excessif si on veut rester souverain. Lorsqu'il y a des déficits, à qui emprunter l'E ? Sur les marchés financiers. Or le risque, particularité en France la dette est minoritairement domestique (détenue par des résidents français) alors qu'en 2022 non résidents (qui n'habitent pas en France). Par exemple : on est américain et on veut prêter à la France : on va exiger des intérêts. Cependant risque de pas rembourser, donc on demande des taux d'intérêt. Mais dans les années 2000 si l'E veut être souverain il faut lutter contre le déficit excessif pour limiter le recours aux marchés financiers.

B. Portée

La portée est limitée à cause du Conseil constitutionnel. Lutter contre les déficits est prévu au niveau européen, en particulier dans le DSTG qui a donné lieu à la loi organique de décembre 2012. Depuis début 2010 on a voulu faire l'équilibre un principe de droit positif. La particularité c'est que ce n'est pas un principe d'origine interne mais externe : les critères de convergences de ??? Maastricht, qui prévoient un plafond au déficit public et plus largement à la dette publique, sauf qu'il n'y avait pas alors de légalisme complet. D'où l'adoption d'un traité sur la coordination et statbilité et la convergence au sein de l'union économique et monétaire pour formalisation de manière contraignante ce principe. ART 3 DSTG "doit être assuré en droit interne au moments de dispositions permanentes et contraignantes de préférences constitutionnelles". Là aussi le Conseil constit s'est prononcé en août 2012 : il n'y a pas besoin de ? la C, ni d'adopter une loi organique, mais on peut utiliser un instrument en droit interne, de 2008 : les lois de programmation pluri-annuelles des finances publiques. Le législateur a alors adopté la loi organique de décembre 2012, déjà évoquée, venue préciser la loi de 2008 au regard de la loi de finance. Toute la "magie" du Conseil constit : il a précisé dans sa décision de 2012 que, finalement, ces lois de programmation de finances publiques ne servaient à rien. Pourquoi ? Leur contenu est fixé par une loi organique, sauf que les ressources et les charges de l'E sont définies par une loi de finances, et pas par une loi de programmation de finances publiques. Cela veut dire que les charges et ressources ne sont pas soumises aux lois de programmation des finances publiques. Et alors ? Cela veut dire qu'une loi de de finance n'est pas tenue de respecter les prévisions d'une loi de programmation des finances publiques.

Concrètement le Conseil constit a fait en sorte que le principe d'équilibre ne soit pas sanctionné en droit interne.

A été déposée récemment la loi de programmation pluriannuelle 2023-2027 qui prévoit une baisse du déficit public. Si jamais ce n'est pas respecté il n'y aura aucune sanction.

Chapitre 3 - Préparation et élaboration des lois de finance

Section 1 - Dimension organique de la préparation et de l'élaboration de la loi de finance

A. Les acteurs

Et non "auteur", qui est le Parlement. Traditionnellement tout ce qui concerne la préparation du budget est une prérogative du pouvoir exécutif, ce qui se traduit dans les dispositions de la C, ART 47, qui énonce les projets (et non les propositions) de loi de finance, c'est-à-dire que c'est une prérogative du pouvoir exécutif.

I. Le Ministre des finances

Celui dont l'intervention est prévue par les textes, le plus institutionnalisé. ART 38 LOLF : c'est lui qui prépare les projets de loi de finance. Le terme est employé par la LOLF comme un terme de droit financier mais ne renseigne pas sur la question de savoir qui, au sens du droit administratif, exerce cette activité. Ca peut être un premier ministre, un ministre délégué, un secrétaire d'E... On peut très bien avoir l'un ou l'autre qui exercera ces attributions.

Par ailleurs le Ministre des finances n'a pas de supériorité hiérarchique par rapport aux autres ministres au sens du droit administratif. Pour autant, il a quand même une supériorité de fait sur les autres ministres pour la bonne et simple raison que c'est lui qui détient les cordons de bourse, les autres ministres ne sont que des ministres "dépensiers".

Cette fonction a aussi une dimension politique. Elle n'est pas toujours couplée avec le ministère de l'économie. On a même plutôt des exemples où le Premier ministre exerçait la fonction de ministre des finances car il est à la tête de l'Administration. A la tête de l'Administration des finances il y a la direction du budget, en charge de l'élaboration et préparation loi de finance.

Autre aspect, plutôt négligé, qui contribue à l'autorité du ministre et qui contribue à l'autorité du budget : ce que l'on appelait pas le passé, au sein de chaque administration, un "contrôleur des finances", qui aujourd'hui s'appelle le "contrôleur des dépenses engagées". C'est un agent qui dépend hiérarchiquement du seul ministre des finances, chargés de viser toutes les dépenses qui vont être engagées au sein d'une administration. Ce contrôleur dépend toujours du ministère des finances. Compte-tenu de ce maillage, cela contribue fortement à renforcer le rôle du Ministre des finances dans l'élaboration du budget.

II. Le Premier ministre

Autorité un peu moins institutionnalisée. A terme de la C c’est lui qui dirige l’action du Gouvernement, + ART 38 de la LOLF le « sous l’autorité du Premier ministre ». Ce n’est pas pour préparer concrètement, techniquement la loi de finance, mais a vocation d’intervenir pour définir la stratégie budgétaire. Autre rôle, non institutionnalisé : c’est lui qui sera amené à rendre des arbitrages qui peuvent intervenir entre les ministres dépensiers et le ministre des finances.

Les autres ministres sont appelés « dépensiers » car ils vont demander des crédits, et donc participer forcément à l’élaboration du budget, là aussi avec une importance et des rôles plus ou moins marqués. Globalement l’influence en matière financière est relativement limitée.

Il y a une dernière autorité qui n’est pas prévu : le Président de la République. Selon l’adage latin « praeter legem » l’intervention du P n’est pas prévue par la C mais en période de concordance des majorités les P se sont plus ou moins investis, avec des pratiques variables (De Gaulle s’en ficahit, Pompidou et Giscard étaient ministres des finances), Mitterrand s’en fichait à moitié, Chirac s’est fichait, Sarkozy s’impliquait, etc. Pas de ligne directrice, dépend des circonstances du moment.

Section 2 - La dimension procédurale

On va voir toutes les étapes qui vont conduire à la préparation du budget. Cette dimension procédurale dure toute l’année : le projet de loi de Finances a été déposé la semaine, mais pour aboutir il y a tout un tas de choses à faire 9 mois avant.

Jusqu’à peu de temps il y avait un fonctionnement qui a changé. Pourquoi ? L’élaboration n’est plus seulement franco-française mais aussi européenne, avec le pacte de stabilité de croissance (traité d’Amsterdam). Il a fallu informer et associer les autorités européennes à la préparation du budget. On a eu aussi l’idée qu’il fallait avoir une vision de l’élaboration du budget à moyen ou à long terme. Le cadre n’était plus cadre annuel mais pluri-annuel pour l’élaboration du budget. Historiquement ça a commencé au milieu des années 90 mais avec une programmation pluri-annuelle, c’est-à-dire destinée à communiquer les informations aux autorités européennes.

I. Loi de programmation pluri-annuelle (pas très sûre du contenu, attention)

Va commencer par un cadre externe, à destination des autorités européenne. On est sur des périodes de 3 ans en règle générale. On réfléchit dès le mois de décembre de l’année. En décembre on commence à réfléchir au sein de la direction du budget sur ce que sera le programme budgétaire pour l’année n. Les nomenclatures sont très différentes de ce qu’on fait dans un cadre interne. On prévoit une trajectoire des finances publiques à destination des autorités européennes. C’est là aussi où c’est plutôt « un exercice de divination ». Au total cela fait 5 ans de prévisions, ce qui est un peu long. L’intérêt est relativement limité, les documents sont difficiles d’accès. Néanmoins l’avantage que ça a eu est d’obliger l’administration nationale de sortir du cadre franco-français avec une communication avec les autorités européenne qui a été rendu possible avec l’habitude de faire des programmations pluri-annuelles depuis les années 2000.

Cette programmation se fait à travers un instrument créé lors de la révision constitutionnelle de 2008 qui est la loi de programmation des finances publiques. C’est quelque chose qui donc est apparu après la programmation qu’on faisait aux autorités européennes. Ces lois auraient pour vocation de lutter contre les déficits excessifs. La version actuelle de la loi pluri annuelle vient d’être déposée pour 2023-2027. Dans la loi de programmation des finances publiques il y a aussi bien les finances de l’E que les finances sociales ainsi que les finances locales qui sont prévues par la loi de programmation. C’est un périmètre plus large que la loi de finance. Dans ces

Il y a depuis 2018 il y a la consultation obligatoire des hautes autorités ?? des finances publiques.

Les problèmes majeurs : de prévisibilité, en 4 ans. Problème de timing avec la première loi de finances publiques, avec notamment la crise de 2008. On s’est rendus compte 2 mois après que c’était illusoire. L’instrument des lois de programmation pluri-annuelles a perdu de son intérêt.

II. Le cadre annuel

La préparation couvre toute l’année. Dans ce cadre on a des informations qui vont être échangées dans un cadre nationale mais aussi une communication avec les autorités européennes, avec un avis de la commission. Au mois de janvier il y a la phase dite de « cadrage » : le Premier ministre, et si concordance des majorités il y a aussi le Président, ainsi que le ministre des finances se rencontrent au mois de janvier pour adresser des « lettres de cadrage » à chacun des ministres pour leur indiquer les grands cadres qu’ils vont devoir respecter pour l’année suivante. A l’issue de ces phases « d’examen des perspectives budgétaires », on est alors entre février et mars pour des réunions entre le ministre des finances et chacun des ministres où on prévoit les grandes réformes, les économies à faire, etc. Cette réunion se fait avec les ministres mais aussi les directions de chacune des administration. Il y a ensuite une nouvelle phase dite de « restitution » : on « restitue » au premier ministre, globalement à partir du mois d’avril. Le Premier ministre, à l’issue des examens, se prononce sur son accord ou non, c’est là où on commence à avoir des ajustements. Une fois qu’on est au mois d’avril on va avoir le premier ministre qui va adresser, dans cette phase, des « lettres plafond ». Comme le nom le suggère, elles vont déterminer le plafond de crédit alloué à chaque ministère. On est encore dans quelque chose d’assez approximatif : on les présente maintenant en mission. Les dépenses vont être spécialisées par missions (une trentaine) qui vont servir de cadre à ces lettres plafond. On a également le plafond des effectifs, qui vont être les limites de recrutement. On va alors le détail qui va permettre de répartir les crédits au sein des différents programme (mai-juin). Vont se dérouler deux choses en parallèle : toute la phase de juillet/août permet de détailler au plus précis les nomenclatures. Tout cela est un processus interne à l’administration.

Chirac s’est dit que, une fois arrivée aux mois de mai-juin, il était possible de mettre quelque chose en place : le débat d’orientation budgétaire, institutionnalisé en 1996 et prévu depuis la révision constitutionnelle de 2008, « débat d’orientation des finances publiques ». Ce débat, au cours du mois de juin : le Gouvernement présente un rapport sur l’économie et surtout les orientations des finances publiques, au travers du PLF.

Comme son nom l’indique : on présente un texte, aussi bien à l’Ass N qu’au Sénat, mais il ne donne pas lieu à un vote. Au sein des administrations on va descendre au niveau le plus fin de la nomenclature pour donner lieu aux annexes qui accompagnent le projet de loi de finance.

Début septembre le projet de loi de finances est terminé. Avant d’être délibéré en Conseil des ministres il est soumis au Conseil d’E, au début du mois de septembre. Traditionnellement on lui adressait les deux parties du projet de loi de finances, et le Conseil d’E se prononçait sur les deux. Sous Hollande cela a changé, à cause des fuites organisées dans la presse dès la mi-septembre. A partir de 2014-2015 il adressé les deux parties ensemble le plus tard possible.

Une fois que le Conseil d’E a donné son avis. Il doit ensuite être déposé au plus tard le 1er octobre sur le bureau de l’Ass N. Une fois que le PLF est déposé, comment on l’adopte ?

Section 3 – La dimension matérielle de la préparation du budget

Cela veut dire qu’il a des recettes, des dépenses ou des charges. Comment les évaluer ? C’est cette dimension que l’on verra ici. Comment on évalue les dépenses ? On a des logiciels, l’informatique permet techniquement de faire ce travail. Le grand problème c’est qu’il y a une certain rigidité en matière de dépense ainsi qu’une grand incertitude en matière d’évaluation des recettes.

I. L’évaluation des dépenses

Il y a deux précisions à apporter :

A. La suppression des services votés (en trompe-l’oeil)

On lira sûrement que « les parlementaires votent le budget de l’E dès le premier euro », c’est-à-dire on repart de 0 tous les ans. C’est l’affirmation théorique, même si en réalité ce n’est pas le cas (des dépenses qui se reportent d’année en année). Avec l’ordonnance de 59 on avait une présentation qui n’était pas satisfaisante mais plus conforme à la réalité économique : les « services votés », minimum de dotation indispensables pour assurer la continuité du service. Globalement, c’était la nécessaire reconduction des dépenses sur l’année suivante. Les services votés se présentaient sous forme d’article dans la loi de finance, en une ligne. Cela voulait dire qu’en réalité ce que votaient les parlementaires étaient uniquement sur les choses nouvelles.

Dans les budgets antérieurs les budgets représentaient entre 80 et 100 % de la dépense. En réalité, si on supprimé cette notion de service voté, économiquement et intellectuellement on continue à réfléchir de cette façon : en réalité 95 % sont la simple reconduction de ce qui a été fait l’année précédente.

B. Le caractère limitatif des dépenses

En principe, et c’est tout l’enjeu d’avoir un acte de prévision et d’autorisation sincère, ils sont limitatifs. Ce principe veut dire qu’on ne peut pas dépenser au-delà de ce qui est prévu par ces crédits : c’est un plafond, il faut être attentif à évaluer les dépenses au risque de ne pouvoir dépenser plus. Le problème est qu’il y a à la fois des dérogations au caractère limitatif ainsi que des exceptions qui font qu’il est pratique assez peu risqué d’avoir une évaluation de mauvaise qualité en terme de dépense. On a vu que certains crédits sont évaluatifs, c’est-à-dire qui ne sont pas soumis par ce plafond (visés à l’ART 10 de la LOLF), et parmi ceux-là il y a un qui pose problème : les crédits qui comprennent les charges liées à la dette de l’E. Il y a également tout le programme des restitutions d’impôt, qui est également un programme évaluatif, ou les garanties financières de l’E.

Comme ce sont des crédits évaluatifs il n’est pas nécessaire de faire un effort d’ajustement… puisque les dépenses seront engagées dans tous les cas.

Pour les crédits limitatifs, il y a des procédures qui permettent de relever le plafond, cf ART 13 de la LOLF. Celle se fait au moyen des décrets d’avance, dont il existe deux types :

- le premier est conditionné à l’urgence. Si besoin, le pouvoir exécutif peut prendre ces décrets qui permet d’augmenter le plafond, dans la limite d’1 % des montants des crédits. Il devra être ratifié ensuite par la prochaine loi de finance rectificative. C’est extrêmement fréquent.

- double condition : en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national. Le problème c’est que le Conseil d’E n’exerce pas de contrôle dessus. Il n’y a pas le plafond de 1 %.

Quand on met cela bout à bout : l’évaluation des dépenses permet d’avoir suffisamment de liberté (en remettant en cause le caractère limitatif) pour faire en sorte que la prévision soit programmée de façon « optimale » ??.