Finances publiques 2023-2024 Cours 1

Finances publiques

19/09/2023

Partiel : QCM à point négatif

Bibliographie :

- Martin Collet, Finances publiques

- Dalloz : Aurélien Baudu, Stéphanie Damerey

- Revue : La revue française de finances publiques (approfondissement)

(L’enseignement des finances publiques : réforme en 1962 qui prévoyait un enseignement de finance publique pour la 2ème année de Droit, P8 continue ce calendrier. Difficultés pour notre profil : en 2ème année le seul cours de Droit public qu’on a eu est le Droit constitutionnel. Avant on avait besoin d’une capacité en Droit pour accéder à l’université quand on n’avait pas le bac. La capacité si on avait la moyenne on passait en 1ère de Droit, si plus de 15 alors on passe en 2ème année. En capacité le bagage de Droit public est beaucoup plus gros. En 1962, les finances publiques intéressaient bcp plus des questions pratiques qui intéressent plus le droit admin que le Droit constitutionnel.)

Questions de finances des personnes publiques : on a commencé à s’y intéresser dans les premières années de la IIIème R. L’enseignement des finances publiques au début de la IIIème R participait à un projet politique, le fait d’enseigner quelque chose, ça légitime ce quelque chose. Il fallait consolider le régime républicain, le fait de donner connaissance des mécanismes financiers aidaient cela. On remonte à Louis XVIII, les règles financières de la IIIème R sont inspirées de ce qui existait lors de la restauration, cela prouve que la IIIème R est bien et donc on n’a pas besoin de revenir dans un régime monarchique. Avant on appelait cela « le cours de législation financière ».

Pour comprendre la réforme de 1962, il faut faire une approche de l’histoire de l’enseignement qui n’est pas séparable de l’histoire des enseignants. En 1962, les étudiants pour bcp avaient fait une capacité en droit et donc avaient une culture juridique de droit public plus grande qu’aujourd’hui. Les enseignants qui assuraient ces cours étaient des administrativistes, ils assuraient ce cours qui était considéré comme un cours admin spécial. La particularité d’avoir ce type d’enseignant c’est que la matière qui est le droit admin a longtemps cherché à identifier quel était le critère unificateur du droit admin, les administrativistes étaient dans ces débats théoriques. Le critère unificateur proposé était le service public, droit admin = droit du service public. Ils ont essayé d’appliquer cette méthode dans leur matière. Ils s’intéressent aux deniers publics = exécution du service public. 60’ -> 70’

A partir de la deuxième moitié des années 70, la sociologie des enseignants a changé car les administrativistes ont commencé à se désintéresser des finances publiques et les constitutionnalistes ont pris leurs places, car ils avaient besoin de remplir leurs obligations de service. La sociologie des étudiants en droit a aussi changé, il y a eu une diminution progressive mais indicative des capacitaires. Progressivement, les finances publiques deviennent une sorte de droit constitutionnel appliqué, les cours de finances publiques s’intéressent bien d’avantage à des questions de procédure d’élaboration et de contenu des lois de finances.

Dans la réforme de 1962, le cours des finances publiques était un cours annuel avec 2 parties distinctes mais qui étaient dans un seul et même enseignement. Au second semestre, le cours de finances publiques a absorbé ce qu’il y avait dans la réforme de 1964 « science et législation fiscale », on faisait du fiscal, or il y a eu une évolution de la sociologie des enseignants et des étudiants qui est intervenue fin des années 70, début des années 80. Il y a eu des enseignants qui se sont mis à faire du droit fiscal qui n’étaient pas des publicistes parce que dans les cours de droit commercial il y avait un cours de droit fiscal. Double mouvement, les constitutionnalistes d’un côté et les privatistes (souvent droit des affaires) de l’autre. Intellectuellement, le droit fiscal est une branche des finances publiques pourtant c’est un enseignement qui s’est séparé de la branche finance publique pour, dans l’essentiel, entrer dans le droit des affaires.

Quand on s’intéresse aux recettes mais surtout aux dépenses l’acte qui est important est le budget, on avait historiquement deux sous disciplines dans les finances publiques :

- Le droit budgétaire : droit relatif à l’élaboration d’un budget (lois de finances)

- Le droit de la comptabilité publique : droit de l’exécution concrète du budget

Quand on prend aujourd’hui la discipline finance publique on peut identifier 3 sous disciplines :

- Le droit budgétaire (Chp 1, 2, 3, 4 -> l’Etat)

- Le droit de la comptabilité publique (Chp 5)

- Le droit fiscal (L3)

Annonce de plan :

Chp 1 : Les sources historiques et normatives du Droit des finances publiques

Chp 2 : Les principes budgétaires : les principes qui gouvernent la présentation et l’adoption du budget

Chp 3 : Le Droit budgétaire formel : les procédures d’élaboration des lois de finance

Chp 4 : Le droit budgétaire matériel : le contenu des lois de finances + ce qu’il n’est pas dans les lois de finances

Chp 5 : Introduction à la comptabilité publique : exécution des budgets/lois de finance (règles qui concernent l’ensemble des personnes publiques)

Chapitre 1 : Les sources historiques et normatives du Droit des finances publiques

Il y a un principe cardinal qui a conduit à l’émergence des finances publiques comme discipline, c’est le principe du consentement à l’impôt. Historiquement, le consentement à l’impôt, c’est ce qui a contribué à l’émergence des régimes Parlementaires (Section 1).

Les sources normatives, c’est-à-dire les catégories de règles qui encadrent le droit des finances publiques (Section 2).

Le lien qu’entretien la notion historique de budget (droit budgétaire) et de loi de finance (Section 3)

Section 1 : Le consentement à l’impôt

I. L’Angleterre

Celui qui ont consacré le consentement à l’impôt est l’Angleterre (consécration par le Bill of Right/Magna carta).

II. La France

En France le consentement à l’impôt apparaitrait à la Révolution française (art 14 de la DDHC). En réalité, le terme de consentement à l’impôt fait partie des faux amis de l’histoire des idées politiques. La notion de consentement à l’impôt dans l’art 14 de la DDHC est largement assurée du model anglais mais surtout américain car le terme de consentement à l’impôt peut recouvrir différentes exceptions/sens. Dans certains ouvrages, l’auteur disait que la France était en retard par rapport à l’Angleterre en matière de consentement à l’impôt. En vérité la France était même en avance en matière de consentement mais ce n’était pas le même consentement à l’impôt.

Chez les juristes même les plus royalistes on considérait que l’impôt n’était pas une ressource ordinaire du royaume, le roi son revenu ordinaire était le revenu du domaine royal, pour le roi de France l’impôt est quelque chose d’exceptionnel et il faut qu’il ait l’accord des personnes concernées pour lever l’impôt (les états-généraux).

Sur le consentement à l’impôt jusqu’au XIIIème/XIVème siècle la France était en avance.

Les choses ont évolué à partir du XIVème/XVème s car progressivement il y a eu un double mouvement, il y a d’abord eu l’affermissement du pouvoir royal, cela a conduit à ce que les états-généraux soient de moins en moins convoqués, quand les états généraux ont été convoqués ils ont consenti à l’avance que des impôts soient levés.

Quand on a redécouvert le droit romain, l’empereur romain pouvait lever l’impôt, on a eu un mouvement d’affaiblissement du consentement de l’impôt, car si l’empereur romain pouvait le faire alors le roi de France pouvait le faire.

En France, dans l’expression de consentement à l’impôt on met qu’une seule chose c’est consentir à l’impôt de façon stricte. Les Anglais mais surtout les Américains quand ils ont pensé à ce consentement ils n’y ont pas pensé selon cette conception, car pour eux ce n’est pas juste ça mais il y a aussi deux propositions qui sont considérées comme consubstantielles à ce consentement à l’impôt. Chez les Anglais, le consentement à l’impôt n’est pas un principe qui se borne à prendre de l’argent, il y a un corolaire que si tu prends de l’argent à quelqu’un alors il a droit de suivre ce que t’en fais. Dans la version française, on n’a pas de suivi. Chez les Anglais et Américains, il y a aussi un paramètre temporel, c’est-à-dire que ce consentement à l’impôt doit être périodique, la périodicité retenue va être une périodicité annuelle.

Dans l’histoire française le consentement à l’impôt est un consentement sec. Chez les Anglais il y a 2 choses complémentaires qui sont indissociables accord pour les recettes avec accord pour les dépenses selon une périodicité annuelle.

La formule de l’art 14 de la DDHC est la formule inspirée du modèle anglais et américain :

« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

C’est comme ça que va naitre la notion de budget car le budget est un acte qui va autoriser et prévoir des recettes et des dépenses selon un rythme régulier, il faut que les dépenses soient directement financées par les recettes.

Le terme de consentement a l’impôt est un faux ami car tout dépend de l’élément mis dans le consentement à l’impôt.

Ce qui est paradoxale est qu’autant la portée historique et symbolique du consentement à l’impôt est importante autant maintenant la valeur positive du droit à l’impôt est limitée par deux choses : Pas de consentement direct de chaque individu à l’impôt, ceux qui consentent à l’impôt directement ce sont les représentants des individus (Parlementaires). (L’impôt est un prélèvement d’autorité.) Ne donne pas un droit à s’opposer. Art 14 : droit à la représentation à la participation fiscale. Cet art n’est pas invocable à l’appui d’une QPC. Le Conseil constitutionnel dit que l’art 14 de la DDHC est mis en œuvre par l’art 34 de la C°.

Section 2 : Les sources normatives du Droit des finances publiques

On ne va étudier que des sources internes et pas des sources d’origines internationales.

On va voir 3 grandes catégories de sources :

I. Les normes constitutionnelles

Parmi les principales sources du droit des finances publiques il y a d’abord, puisqu’elles ont valeur constitutionnelle, des dispositions de la DDHC (art 14, 13, 15).

Art 13 : principe d’égalité, intéresse essentiellement la matière fiscale

Art 15 : sert de fondement à tout ce qui est contrôle en matière financière et responsabilité en matière financière. L’art 15, c’est en droit de la comptabilité public qu’il est important car cet art sert de fondement à la responsabilité des comptables publiques. Il est invocable en matière de QPC (jurisprudence NKM de 2015).

Dans la Constitution de 1958 il y a les articles 34 (il définit la compétence du Parlement avec notamment la compétence en matière fiscale, c’est cet art 34 qui concrétise l’art 14 d’après le Conseil constitutionnel) et l’art 47 de la Consitution.

La source principale qui va nous intéresser n’est pas constitutionnelle mais organique.

II. Les normes organiques

La principale norme organique c’est la LOLF.

A. La Loi organique relative aux lois de finance

C’est elle qui va régir l’élaboration et la présentation des lois de finance. Elle date du 01/08/2001. La LOLF de 2001 a remplacé une ordonnance organique du 02/01/1959.

La LOLF est jusqu’à présent la seule loi organique qui est issue d’une proposition de loi organique. La proposition a été déposé en 03/2000, donc tout est aller très vite, il y avait un consensus qui a pu se dégager de la part des législatifs et de l’exécutif :

- Améliorer la gestion publique

- Renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement (les prérogatives budgétaires du Parlement)

A partir du milieu des années 80, il y a eu plusieurs débats en droit constitutionnel qui a été popularisé par « le bloc de constitutionnalité ». Plusieurs auteurs ont dit que l’ordonnance faisait parti du bloc de constitutionnalité. Cependant, tout dépend de ce qu’on entant par bloc de constitutionnalité. En fait l’expression initiale de bloc de constitutionnalité désignait uniquement les normes qu’utilisent le Conseil constitutionnel quand il fait un contrôle de constitutionnalité, mais ce n’est pas parce qu’une norme sert de référence au contrôle du Conseil constitutionnel qu’elle n’a pas forcément valeur constitutionnelle.

La Constitution dit que les lois organiques ont valeur supra-législative.

B. La loi organique du 17/12/2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

TSCG : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (Zone euro).

C’était le traité qui devait préciser la portée du traité de Maastricht afin de limiter les endettements et déficits publics.

Le Conseil constitutionnel a trouvé le moyen de limité la portée de ce traité.