Finances publiques - 2
Pour le droit budgétaire il n’y a que des sources supra-législatives. En revanche, une fois la loi de finance votée, il faut l’exécuter et basculer dans le droit de la comptabilité publique : c’est l’exécution de la loi de finance. Elle n’appartient plus au législateur mais à l’exécutif. En particulier il y a une source réglementaire qui encadre tout le domaine de la comptabilité publique : « le règlement général sur la comptabilité publique ».
Ce texte réglementaire est essentiel dans la vie des Administrations. Ce RGCP va bénéficier historiquement d’une très grande stabilité. Historiquement il n’y a eu que 3 RGCP :
- 1862
- 1962
- 2012 : c’est là dedans qu’il y a la plupart des modalités de lois de finances et des adoptions par des personnalités publiques, la répartition des compétences entre les différentes autorités.
Jusqu’à présent les sources dont on a parlé (dont la loi de finances), on n’a pas parlé de l’appellation de budget. Ce qu’on va faire dans la 3ème section c’est d’approfondir cette notion de budget et de loi de finances. Pour revoir ces deux notions on va avoir une démarche historique, en 3 grands paragraphes.
I. Définition du budget dans le décret de 1862 qui est le premier règlement général sur la comptabilité publique. Ce n’est plus du droit positif (ART 5 décret de 1862), c’est une définition restée classique et facile à comprendre : « le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’E [...] ».
Le décret de 1962 et celui de 2012 retiennent des définitions du budget un peu différentes mais inspirées de la définition de 1862 : « c’est un acte qui prévoit et autorise ». Il y a ces deux dimensions dans la notion juridique de ce qu’est un budget : je prévois et en même temps j’autorise. Si j’ai juste une prévision, ou une autorisation, ce n’est pas un budget. Si je prévois 100e de dépenses, je prévois les 100e de dépense ; cela matérialise l’idée moderne de consentement à l’impôt, car on va mettre ensemble aussi bien les recettes que les dépenses, alors que dans la conception historique du consentement à l’impôt il y a avait seulement les recettes, contrairement aux anglais et aux américains qui ont eu l’idée avant. Ce qu’on entend c’est qu’il y a aussi une corrélation entre les recettes et les dépenses.
Autre point : le mot « annuel ». Dans le budget il y a l’idée de périodicité, et là c’est une périodicité annuelle. Quand on regarde la définition de 1862 par rapport à 1962 et 2012 il n’y a plus l’exigence d’annualité.
Il y a deux autres points qui sont insuffisants : le premier est « l’acte par lequel [...] », que veut dire « acte » ? C’est une notion indéterminée : est-ce un acte législatif, administratif, etc, on n’en connaît ni la valeur ni la forme.
Deuxième point : le budget va passer par des recettes ou des dépenses. Une recette, c’est ce que l’on perçoit en vue d’un enrichissement. Recettes et dépenses sont symétriques : la dépense c’est ce que l’on sort comme argent à titre définitif et qui se traduit par un appauvrissement. Parenthèse : la particularité de la comptabilité c’est que tout repose sur la notion de patrimoine (vu en L1). Différence avec un prêt : celui-ci doit être remboursé.
Dans la définition du décret du 1862 les recettes et les dépenses ne couvrent pas toutes ces opérations dites temporaires, c’est-à-dire où il n’y a pas d’enrichissement ou d’appauvrissement définitif.
II. Définition du budget contenue dans un décret du 19 juin 1956
Ce décret est relatif à la procédure législative, parce qu’on est sous la 4ème République « et qu’on fait un peu n’importe quoi ». On est deux ans avant la 5ème Rép. Les personnes qui ont rédigé le décret de 56 sont aussi intervenues dans la C de 58 et dans le texte portant sur la loi de finances en 59 (à vérifier, mal dit).
En 1956 va apparaître l’expression « loi de finances », sauf que cette expression est constitutionnellement consacrée en 1958, donc deux ans avant on ne sait pas vraiment juridiquement ce que c’est. Que contient ce décret ?
ART 1 : « le budget [de l’E] prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l’E. Il est arrêté par le parlement dans la loi de finance qui traduit les objectifs politiques et financiers du gouvernement. »
Plusieurs observations : on retrouve l’idée qu’il y a à la fois une prévision et une autorisation. Il faut qu’il y ait ces deux éléments pour qu’il y ait un budget. On précise auparavant que c’est un « acte », on précise maintenant que c’est « législatif » et que c’est une « loi de finance » ; c’est une première évolution. De plus, on n’est plus sur les recettes et les dépenses mais sur les ressources et les charges, c’est-à-dire des entrées et des sorties de fonds. Ce n’est pas synonyme : dans les ressources et charges il s’agit ou non d’un enrichissement ou d’un appauvrissement. Il y a aussi tout ce qui va être temporaire.
Ce qui pose problème : est-ce qu’une loi de finance peut être prévoir d’être en déficit ou en excédent ? En 56 on n’a pas encore de précisions sur cette loi qui n’est pas encore constitutionnellement définie.
Autre point qui n’est pas dans le décret de 56 : on perd les références à l’annualité. Si le décret de 56 est important c’est parce qu’il préfigure ce que va être l’importance progressive de la loi de finances. Dans la C de 58, à l’ART 34, la seule chose qui apparaît ce n’est pas le budget c’est la notion de loi de finances. La C donne une définition de cette nouvelle catégorie du droit : c’est les lois qui « déterminent les ressources et les charges de l’E » en liant à la fois les ressources et les charges.
La loi organique prévue est relative aux lois de finances et non au budget. On ne parle pas de budget dans la C et on prévoit un loi relative aux lois de finances. Dans l’ordonnance de 59 on définit la loi de finances dès l’ART 1 mais pour le budget il faut aller à l’article 16 de l’ordonnance. Dans la version de 59 on définit le budget ainsi : « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année ciblée toutes les ressources et les charges permanentes de l’E ». A partir de la C de 58 on donne enfin la nature du budget, ce n’est plus seulement un ensemble de comptes.
Ce budget, ce n’est plus lui qui autorise et prévoit. Il est juste présenté comme des comptes décrits mais c’est la loi de finances de déterminent. En réalité ce n’est qu’un changement de terminologie qui ne change pas grand-chose (quand on détermine on l’autorise et le prévoit à la fois).
Dans le budget il y a à nouveau l’idée de périodicité, car c’est décrit « pour une année civile », ce qui veut dire que l’année budgétaire, en France, coïncide avec l’année civile, ce qui n’est pas le cas de tous les E.
On a toujours les ressources et les charges, sauf qu’on a également une petite perfidie : il faut que ce soient des ressources et des charges permanentes. Si on reprend un exemple : quand on prête 10 millions on est censé les rembourser ; ce n’est pas une ressource permanente. Le fait d’avoir introduit cette précision permet de restreindre la notion de charge. Dans la loi de finances ce qui est pris en compte ce n’est pas le capital mais uniquement les intérêts de la dette, pas son montant, parce que ce sont les intérêts de la dette qui rémunèrent le prêteur. Si on cherche le montant de la dette c’est uniquement le montant des intérêts qui sont dus au cours de l’année.
C’est repris dans la LOLF de 2001 « ?? » ?? [à compléter]. Ce qu’on peut dire c’est qu’intellectuellement il y a toujours le budget mais qu’il faut distinguer une notion matérielle de budget et une notion formelle de budget qui, elle correspond à la loi de finances. C’est pour ça que la loi de finances reprend des dispositions que l’on peut retrouver dans n’importe quelle autre loi, à cette particularité près qu’il n’y a que dans cette catégorie de lois qu’on va pouvoir trouver des dispositions qui sont matériellement budgétaires qu’on va prévoir et autoriser des recettes et des dépenses qui vont être retracées dans le budget.
Chapitre 2 – les principes budgétaires
On les retrouve dans l’ordonnance de 59 mais repris dans la LOLF. Ces principes, pour l’essentiel, ont une origine qui remonte au 19è siècle.
Section 1 – Les principes classiques des finances publiques
Ces principes ont été beaucoup valorisés par la doctrine pour des raisons idéologiques puisqu’on les fait remonter au début du 19è avec la Restauration, c’est-à-dire la monarchie. Or, quand on veut asseoir le régime républicain, il n’était pas idiot de se dire que ce que faisait un régime républicain était aussi fait sous le régime monarchique histoire de couper l’herbe sous le pied aux monarchistes. Ils sont procéduraux : ils intéressant la présentation des documents budgétaires. Là dessus la LOLF de 2001 a fait progresser la question par rapport à la pratique antérieure de la Vè Rép.
I. Le principe d’annualité
Historiquement c’est le premier des grands principes budgétaires, au sens historique, consacré depuis le début du 19è siècle et que l’on retrouve dans la LOLF. En fait, le principe d’annualité est un principe qui intéresse aussi bien le droit budgétaire que la comptabilité publique.
A. La portée du principe
Il concerne deux choses : aussi bien l’élaboration dans le budget qu’un autre aspect de son exécution, c’est-à-dire que ce budget est voté chaque année et pour une année. Quand on autorise des recettes, des dépenses ou des charges, on va le faire tous les ans pour l’année concernée. Le fait qu’un budget doivent être exécuté et doit être porté sur l’année est codifié par l’ART 15 : « les crédits ouverts au titre d’une année ne créent aucun droit au titre d’une année suivante ». C’est-à-dire qu’il n’y a aucune garantie, aucune certitude que ça puisse être repris l’année suivante. Ce qu’on a vu c’est que l’annualité en droit français correspond à l’année civile, c’est-à-dire 1 janvier/31 décembre, ce qui ne va pas forcément de soit. Si on prend l’exemple de nos voisins les anglais n’ont pas connu ce système (1er avril), les EU non plus (1er octobre).
Ce qui au sein d’une administration pose problème : quelle est la seule qui ne résonne pas en année civile ? L’éducation nationale et l’enseignement supérieure, ce qui pose certains problèmes en France, mais globalement à part ces problèmes ponctuels il n’y a jamais eu de volonté de changer le cadre de cette année civile notamment au regard des entreprises qui utilisent ce fonctionnement.
B. Les exceptions au principe
Ce principe intéresse également son exécution.
1. Les exceptions à l’annualité du vote
On peut avoir des exceptions qui vont vers le haut ou vers le bas, infra annuelles, ou supra-annuelles. Infra-annuelles : est-ce qu’on peut adopter un budget dans un cadre plus resserré que l’année civile ; la réponse est oui, dans un cadre aujourd’hui définit par la C. Par le passé on n’avait pas ça : on avait fréquemment un retard, notamment sous la IIIè Rép, pour l’adoption du budget. Dans la pratique on a institué les « douzièmes provisoires » : c’est l’idée que, quand les parlementaires sentaient la loi de finances ne pouvait pas être adoptée, ils adoptaient un douzième du budget en vue de l’année suivante, pour janvier et ainsi de suite. Cette pratique est aujourd’hui interdite au niveau de l’E mais encore autorisée pour les finances locales. Au niveau de l’E, la seule chose prévue par la LOLF pour concerner moins d’une année est le principe de la loi de finances rectificative, qui permet d’adopter les mesures budgétaires pour modifier/corriger, en cours d’année et pour une période inférieur à l’année, et en tant que loi de finances, c’est-à-dire soumise aux mêmes exigences de formes de fond et de présentation que la loi de finances annuelle, les prévisions initiales. C’est en 2020 qu’il y a eu le plus de lois de finances rectificatives, notamment du au COVID.
Lorsqu’on passe à un E interventionniste, avec la contrainte du cadre annuel ou infra-annuel, ça peut poser des problèmes lorsqu’on a un E qui envisage une politique interventionniste. Exemple imaginaire : si on veut construire un bâtiment qui prévoit de longs travaux, ou alors au 19è siècle pour les grands travaux ferroviaires, ce sont des investissements privés sur plusieurs années.
Pour la loi de finances de 59 sont créés les « autorisations de programme » où on définit un montant maximum de crédits qui vont être engagés sur plusieurs années au titre d’opérations d’investissement, par exemple : pour construire telle autoroute cela va prendre tant de temps. Ce n’est pas limité à l’année en cours mais va concerner plusieurs années. Pour éviter trop d’abus cette autorisation de programme se concrétise à travers ce qu’on appelle les crédits de payement, pou voter les crédits de financement correspondants. Pour construire telle autoroute il faut tant de millions sur 5 ans.
On ne parle plus d’AECP (à vérifier) mais « d’autorisation à l’engagement ». Ce changement de terminologique est justifié car ce système de pluri-annualité peut porter sur l’ensemble des dépenses et non plus sur les dépenses d’investissement. Les autorisations d’engagement ne peuvent être égale qu’au crédit de payement de la dette. Ce sont les exceptions à l’annualité du vote.
2. Les exceptions à l’annualité de l’exécution
Le problème que posent ces exceptions c’est, finalement, la remise en cause des choix du législateur, c’est autant d’atteintes qui sont portées au pouvoir budgétaire du Parlement.
Il y a deux grandes techniques qui existent : les reports de crédit et les opérations de régularisation, qui sont des terminologies pas du tout parlantes. C’est quand même une incitation au gaspillage, par exemple dans le cas où on est arrivés en décembre, qu’on n’a dépense « que » 80 000 euros, c’est de reporter les restant (sur 100 000) sur l’année prochaine. Un bon gestionnaire reporterait l’excédent, mais dans le cadre de la LOLF il y a une incitation au gaspillage qui consiste à tout dépenser avant la fin de l’année pour être assurés d’avoir le même budget. C’est valable également pour les autorisations d’engagement.
Il y a une seule limite pour le plafonnement des crédits, c’est pour les dépenses de personnel : on ne peut pas reporter plus de 3 % des crédits initiaux.
Opérations dites de « régularisation » : ces opérations sont liées à des problèmes de comptabilité publique. On a un système mixte : on a des compatibilités dites « de caisse » où on résonne par rapport au moment où les fonds entrent et sortent de la caisse, encaissées ou perçues en 2022 (par exemple) ; le problème c’est qu’à côté coexiste la comptabilité d’engagement, où on résonne non par pas rapport au moment où les fonds vont sortir mais au moment où naît l’engagement juridique. Par exemple : on achète du matériel le 25 décembre qu’on paye en plusieurs fois, la comptabilité commence à cette date là mais le reste du payement continuera l’année suivante ; on doit faire cohabiter la comptabilité de la nouvelle année avec l’ancienne. Ce qu’on appelle alors « opération de régularisation » consiste donc, pour certains collectivités territoriales et certains établissements publics, à rattacher les opérations, fictivement, à l’année précédent. Pour l’E l’objectif est d’en réduire le plus possible l’existence (en arrêtant la possibilité de dépenser dès le 1er novembre par exemple) ; pour les établissements publics c’est toujours quelque chose qui existe.
II. Le principe d’universalité
Cela veut dire qu’il faut rassembler en une seule masse toutes les recettes brutes et toutes les dépenses brutes. En positif ce principe d’universalité est repris à l’ART 6 de la LOLF et est traditionnellement présenté comme un principe qui a deux composantes :
1. Le principe de non compensation
D’une part ce principe traduit la non-compensation, ce qui veut dire que dans un budget on met soit toutes les ressources, soit toutes les recettes, pour leur montant brut, puis toutes les dépenses et toutes les charges pour le montant brut (c’est ce qui est appelé la règle du produit brut), ce qui veut dire qu’on ne fait pas des additions et des soustractions (un solde). Cette exigence d’inscrire les soldes pour leur montant brut est fait pour faciliter la clarté et la transparence des comptes de l’E, à la fois ce qui rentre et ce qu’on dépense. Cela vise à permettre le contrôle du Parlement et, plus largement, des citoyens. Cela permet également de lutter, par le Conseil constit, contre le phénomène de « débudgetisation » (qui vise à sortir des choses du budget). Outre cette non-compensation, il y a une deuxième exigence : celle de non-affectation.
2. Le principe de non-affectation