• Sylvie

Finances publiques - 1

Introduction


(la prise de note pour l'intro est pas très fiable, le début du cours (chapitre 1 etc) est ok)

La discipline sera une sorte d'histoire de l'enseignement des finances publiques.La question financière a été l'un des moteurs de l'émergence des régimes parlementaires, aussi bien aux EU, France, GB. Ici on verra l'enseignement des questions financières. Cet enseignement est révélateur du contexte, des orientations politiques d'une époque. Deux thèses, peu considérées, sont consacrées à l'enseignement des finances publiques (retrouver auteurs auprès du prof).

Dans les fac de droit, début 19è, il y avait un enseignement, aujourd'hui disparu, intitulé "économie politique" et qui était donné dans la plupart des facs. Il est apparu sous la pression des libéraux qui souhaitaient intéresser de davantage de juristes à l'économie. Il avait aussi une particularité : au 19è la différente entre le droit et l'économie (? à vérifier) était beaucoup plus mince qu'elle ne l'est de nos jours. Dans la théorie économique il a eu une vraie rupture après la crise de 1929. [...]

L'un des difficultés qu'il y avait c'était d'insister sur la dimension juridique des questions financières. Ça a émergé au milieu du 19è, avec la création de la IIIè République, et c'est alors qu'on a créé un enseignement de finances publiques. Il répondait à une finalité idéologique : ancrer le régime républicain dans l'esprit des gens ainsi que le libéralisme politique.

Les finances publiques à l'époque n'était pas l'appellation la plus courante. Au début cela s'appelait "cours de science et de législation financière". C'était aussi la terminologie de l'époque, tout comme "la législation civile" pour le "droit civil". L'appellation officielle remonte à 1862, cours de 2ème année de droit. Dans ce programme, né de la fusion de deux enseignements : institutions financières et science et technique fiscale. Dans ce programme le cours de finances publiques était annuel car la deuxième partie du cours, science et technique fiscale, était avant tout un cours de droit fiscal. On a depuis distingué le fiscal des finances publiques.

On retrouve alors la même démarche qu'en droit administratif, ce qui s'explique d'une part par le fait que "finances publiques" est un cours fait par des publicistes, qui font du droit public plutôt que de droit privé.

[...]

Deniers publics : liés à l'exécution d'un service public. La jurisprudence a été souple et : si c'est lié à l'exécution d'un service public, le Conseil d'E a estimé qu'il y a avait des deniers publics même s'il n'y avait pas d'affectation précise. Les deniers publics sont publics par anticipation : ils sont mis à disposition d'une personne publique qui va en faire une utilisation.

Émergence dans les années 60 d'une théorie vue en droit administratif : les associations transparentes, comme par exemple quand il y a des élus dans une commune, que les règles de la comptabilité publiques sont contraignantes et on créée une association loi 1901 pour gérer un service public et on lui donne une subvention. La question était de savoir si le contrôle de cette structure échappait au contrôle de la Cour des Comptes ; on a décidé que non, car la société étant transparente alors l'interposition de cette personne privée ne faisait pas perdre à la somme transférée le caractère de denier public.

Pourquoi expliquer cela ? Il y a l'idée d'un critère organique : il faut la présence d'une personne publique (s'il y a un contrat entre deux personnes privées ce n'est pas un contrat administratif). Récemment le Conseil d'E a mis une exception, à savoir quand une personne privée est l'émanation d'une personne publique.

Fin années 70, début 80 : il se produit deux phénomènes dans l'enseignement, et lié au profit des enseignants. Parmi les branches du droit public apparaît le droit constitutionnel. Liberté d'association, cf décision du Conseil constit), le Conseil constit commence, début 70, à faire des choses avec la liberté d'association et le conseil constit devient un objet d'études qui intéresse la doctrine. Les gens qui font des thèses en droit constit ont une approche constitutionnaliste plutôt qu'administrative. Si l'on compare la L1 par rapport au droit constit enseigné jusque dans les années 70 ça n'a rien à voir. Ce n'est plus le profil des administrativistes des années 50. A partir des années 80 le droit constit appliqué était le cours de finances publiques où étaient abordés les principes budgétaires, les lois des finances, etc...

Ce qui a évolué est la variété des profils des étudiants. En 80 émerge l'enseignement de masse avec l'accès au bac plus nombreux. Puisque de plus en plus de gens avaient le bac, la "capacité" qui était requise pour accéder aux études de droit devient désuète. La capacité était un diplôme en deux ans pour accéder à l'université. Si on l'avait on rentrait en première année, si on avait plus de 15 on entrait directement en deuxième année de droit.

Le profil de ces étudiants : plutôt droit administratif, avec une formation beaucoup plus complète que nous en L1. En fonction de la nouvelle orientation des étudiants, l'orientation de l'enseignement a changé.

Un autre mouvement a eu lieu à partir des années 80. Le droit fiscal a été considéré comme une matière attachée au droit des affaires. Dans les facs de droit le fiscal n'a plus été enseigné à partir des années 80, beaucoup plus par des privatistes, comme une composante du droit des affaires. Les publicistes se sont recroquevillé sur le droit constitutionnel.

A partir des années 90 ceux qui s'intéressaient aux finances publiques se sont rendus compte que le fiscal leur échappait. Ce qu'on a appelé dès lors le périmètre des finances publiques a été appelé "finances sociales", en s'inspirant des règles applicables aux dispositions d'adoption du budget de l'E.

En 2022, ce qu'on va voir ici c'est de façon la plus large possible en matière de finances publiques, c'est-à-dire à la fois du droit budgétaire, tout ce qui conditionne l'adoption du budget, et ensuite son exécution. Cette exécution du budget c'est ce qui intéresse à la fois deux disciplines : le fiscal mais aussi la comptabilité publique, c'est-à-dire les règles qui gouvernent l'exécution des finances.

Plan du cours :

Chapitre 1 - Les sources du droit des finances publiques

Chapitre 2 - Les principes budgétaires

Chapitre 3 - Le droit budgétaire formel

Chapitre 4 - Le droit matériel

Chapitre 5 - Introduction à la comptabilité publique

***

Plan du chapitre :

Chapitre 1 - Les sources historiques et normatives du droit des finances publiques

Section 1 - Le consentement à l'impôt

Section 2 - Les différentes sources normatives

Section 3 - La notion de budget

***

Chapitre 1 - Les sources historiques et normatives du droit des finances publiques

Section 1 - Le consentement à l'impôt

La source historique, qui est la justification historique, est le consentement à l'impôt.Cette revendication c'est, à l'origine, des règles financières que nous connaissons aujourd'hui. C'est cette revendication du consentement à l'impôt qui a joué un rôle majeur dans l'histoire américaine, anglaise et française. Pour l'Angleterre, l'origine parlementaire a consacré le consentement à l'impôt. La même chose s'est passée aux EU. Puis, la France. Ce qui le consacre est la déclaration de 89 avec l'ART 14 qui énonce "tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants ..." = l'affirmation du consentement à l'impôt en droit français. Si on compare les anglais, les américains et nous, qui est en avance ? La France est en retard par rapport aux anglais.Quand on se compare aux anglais, si on compare avec la Magna Carta et le Bill of Rights, c'est ce qu'il semble. On a en réalité été plutôt en avance et à la fois très en retard. C'est ce paradoxe apparent qu'on va élucider.

Pendant que les anglais entérinaient la Magna Carte (1215), coté français il n'y avait pas de difficultés, le consentement à l'impôt était quelque chose d'établi : on considérait que les recettes ordinaires du royaume, de la couronne, étaient les recettes domaniales, issues de l'exploitation du domaine. Lorsque de le roi avait besoin de recettes exceptionnelles, il devait convoquer les E généraux. Au début du MA le consentement à l'impôt est solidement ancré et se manifeste à travers la réunion des E généraux, d'où le manque de difficulté à l'admettre, donc les français étaient en avance sur les anglais. En fait, il s'est délité essentiellement avec le renforcement, la centralisation du pouvoir royal. Les E généraux n'ont pas revendiqué ce domaine et ont admis que le impôts soient prélevés de manière permanente, entre 1430 et 1450. Il y a eu aussi des juristes qui ont joué un rôle : en histoire du droit on a redécouvert le droit romain à partir du 15e et 16e siècles. Il y a eu tout un discours diffusé par les juristes : que pouvait faire l'empereur romain ? Il pouvait l'impôt. Par mimétisme, le roi devrait pouvoir le faire. Il y a eu ce mouvement avec les E généraux qui se sont désintéressés de la question puis, quand s'est faite la nouvelle convocation en 1789 (pour rappel longtemps qu'ils ne l'avaient pas été), la France était alors en avance puis s'est faite rattraper par les anglais.

Deuxième aspect du paradoxe, moins étudié : la notion de consentement à l'impôt chez les anglais et les français n'était historiquement pas du tout la même chose. Dans les cahiers de doléance on peut voir que la France avait une conception soit rudimentaire, soit frustre du consentement à l'impôt, alors que les anglais avaient une conception plus développée. La conception historique française est le consentement au sens strict : "je donne mon consentement, je suis d'accord pour que l'on me prélève quelque chose."

Les anglais ont, eux, liés trois choses et on développé la notion : il y a un lien indissociable entre les recettes, d'un côté, et les dépenses de l'autre. C'est-à-dire que si on prélève de l'argent, pour l'impôt, je m'intéresse à ce qui en est fait. Dans la pratique on vote les recettes et on vote les dépenses de manière périodique et régulière. Ces trois éléments permettent de dire qu'ils sont en avance par rapport à la conception française, plus rudimentaire.

Dans la déclaration de 89 il y a tous les éléments, ART 14, "consentir librement". Cela veut dire "je m'intéresse aussi à ce que tu fais de l'impôt". Pour autant la valeur de l'ART 14 de la Déclaration est certes une disposition qui a valeur constitutionnelle, la particularité étant que cette ART n'est pas invocable dans le cadre de la QPC. Le conseil constitutionnel considère que le consentement à l'impôt ne figure pas dans la rubrique des droits et libertés constitutionnellement garantis, cf QPC 2010 (à retrouver), estimant que l'ART 14 n'est pas fondamentalement un droit à consentir à l'impôt individuellement mais collectivement ; l'impôt est un prélèvement d'autorité dans une logique individuelle.

Section 2 - Les sources normatives

Ici ce ne sont que des sources de droit internes. Il y a des sources internationales qui viennent encadrer le droit des finances publiques mais pourquoi ne pas en parler ici ? Car l'interprétation qui en a en était faite par le Conseil constitutionnel a contribué à réduire la ??.

I. Les normes constitutionnelles qui intéressent les finances publiques

ART 14 DDHC n'est pas le seul ; il y a également les ART 13 et 15 qui intéressent aussi la question des finances publiques, plus particulièrement le principe d'égalité en matière fiscale d'une part et d'autre part l'ART 15 est considéré comme le fondement de la responsabilité des comptables publics (par exemple sur l'immeuble de la Cour des comptes est gravé cet article).

Il a aussi d'autres normes dans la C écrite qui intéresse les finances publiques : l'ART 34-C qui prévoit que ?? (à retrouver) ainsi que l'ART 47 qui prévoit la compétence du parlement pour voter les lois de finance. Dans les deux cas, que ce soit l'article 34 ou 47, la C prévoit l'intervention d'une loi organique.

II. Les normes organiques

Parmi ces lois organiques, deux lois en particulier : la première, la plus importante, "la loi organique relative aux lois de finance"

A. La loi organique relative aux lois de finance

Elle date du 1er août 2001 et c'est elle qui, concrètement, détaille les modalités de la loi de finance et vient ainsi compléter et préciser ce que prévoit la C. Il y a deux choses particulières à noter :

- son adoption. La date de 2001 a cette particularité qu'à l'origine c'était une proposition de loi, déposée cette année-là. Pour qu'une proposition de loi puisse aboutir il faut dépasser les clivages partisans. Le grand partisan était alors Didier ???, aujourd'hui président de la Cour des Comptes. Cette loi a alors remplacé la précédente norme organique qui était une ordonnance de 1959. Lors de la mise en place de la Vè il y a avait une ordonnance qui poursuivait deux grands objectifs : améliorer la gestion publique, genre de formule creuse car personne n'est contre. Il y a eu la volonté d'introduire une logique managériale. Le deuxième était de renforcer le pouvoir de contrôle du parlement, ce qui n'a pas non plus très bien marché. La loi organique, et avant même l'ordonnance organique de 59, ont donné lieu à une controverse en droit constitutionnel sur sa valeur juridique. Controverse accentuée par le fait qu'on la cite comme la loi constitutionnelle financière de la France. Le fait qu'une norme soit une référence du contrôle exercée par le Conseil Constit, la seule chose que ça veut dire c'est que ce texte a valeur supérieure à la loi. Ca ne nous dit rien sur la valeur précise de cette norme si ce n'est qu'elle est supra-législative, mais cela ne veut pas dire nécessairement constitutionnelle. Donc le terme de bloc de constitutionnalité est un faux-amis, car avec cette expression on est déduit que ça a valeur constitutionnelle. Le fait qu'une norme serve de nome au conseil constit veut juste dire qu'elle est supérieure à la loi tout est étant infra-constitutionnelle.


B. Loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

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