Droit constitutionnel : Vè Rép - 8

Galop : jusqu’au chapitre sur l’exécutif

Les attributions constitutionnelles du président de la république

2) les actes du président soumis au contreseing

Les pouvoirs de nomination, par exemple :

- celui des ministres cf ART 8-C alinéa 1, le président de la Rép nomme le 1er ministre, puis les ministres nommés par la suite, cf alinéa 2, s’exerce avec l’assentiment du 1er ministre.

- nomination des fonctionnaires et hauts fonctionnaires, cf ART 13-C : le président de la Rép nomme aux emplois civils et militaires.

- la présidence du conseil des ministres, ART 9-C, ce qui comprend la fixation de l’ODJ ce qui n’est pas anecdotique car lieu de décision.

Autres exemples :

- le président peut et doit signer certains actes du gouvernement adoptés en Conseil des ministres, cf ART 13-C, ordonnances ou décrets délibérés en Conseil des ministres.

D’autres actes :

- les actes liés aux relations avec le Parlement qui doivent s’exercer avec contre seing, notamment la possibilité de demander une nouvelle délibération sur une loi cf ART 10-C, ou encore la convocation et la clôture des sessions extraordinaires (sessions ordinaires et extraordinaires)

- pouvoirs en matière de relations internationales : négociation et ratification des traités, ART 52-C.

ART 19 tous les actes du gouvernement s’exercent sans le contre-seing ministériel sauf ceux vus en 1)

Pour apprécier l’étendue des pouvoirs du président sous la Vè république il faut dépasser la question « simple » des attributions constitutionnelles vues, et de cette distinction entre actes sans contre-seing et avec. Il y a deux approches qui peuvent être proposées :

- la première a été formulée par Michel Debré, cf discours conseil d’E cf documents TD. « Le Président de la République est la « clef de voûte » du régime, mais après avoir dit cela il minimise l’étendue des pouvoirs du président de la république, dans un contexte om il faut recueillir l’adhésion la plus large possible au texte de la C, « le président de la Rep n’a d’autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir » : le président n’exerce pas directement un pouvoir de décision.

Plus particulièrement, il pense au pouvoir de solliciter le Parlement, par exemple en convoquant une session extraordinaire ou en sollicitant le suffrage universel, solliciter le conseil constitutionnel. Debré a donc, en 58, minimisé les pouvoirs du président de la République pour minimiser les craintes en énonçant qu’il n’exerce pas directement le pouvoir politique. Cf ART 5-C, sur la fonction présidentielle : il aurait pu s’acclimater aussi sous la 3è et 4è République.

La pratique de la Vè Rép est différente de cette description parce que le pouvoir du président dépasse largement ses attributions constitutionnelles. Il a toujours, en réalité, exercé l’essentiel du pouvoir politique, cf conférence de presse du 30 janvier 1964 où De Gaulle fait une présentation des pouvoirs du président qui va bien au-delà de la C. « L’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au président à qui le peuple l’a confié ». Il évoque notamment le fait de changer de 1er ministre. Si on veut comprendre la Vè République il faut plutôt se référer à ce texte qu’à la description de Debré.

Comment le président a-t-il fait pour étendre ses pouvoirs ? En absorbant les pouvoirs du 1er ministre et du Gouvernement.

II. Les pouvoirs du premier ministre et du Gouvernement

Les pouvoirs sont donnés soit au Gouvernement, soit au 1er ministre, cf « le 1er ministre dirige l’action du Gouvernement ».

ART 20 et 21-C qui exposent ces prérogatives. 3 types de fonctions : une fonction politique, une normative et une administrative.

A. La détermination et la conduite de la politique de la nation

ART 20-C : le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Cela apparaît logique si l’on pense aux origines de la Vè République, issu du compromis avec le parlementarisme. « Le Gouvernement est responsable devant le Parlement ». Mais cela ne correspond pas à la réalité politique sous la Vè, et n’est véritablement appliqué qu’en période de cohabitation. On peut dire que le Gouvernement ne fait « que » conduire la politique de la nation, au sens de conduite opérationnelle, car il dispose de tous les services administratifs de la nation, mais on ne peut pas dire qu’il l’a détermine – c’est le président de la République qui le fait. Même si le contre-seing est requis pour certains actes, la soumission du 1er ministre est une réalité. Dans certaines circonstances exceptionnelles, certaines décisions on pu être attribuée plutôt au 1er ministre, cf Pompidou en 1968, mais cela reste ponctuel.

B. L’exercice du pouvoir réglementaire

ART 21-C attribue l’exercice du pouvoir réglementaire au 1er ministre. C’est le pouvoir détenu par les autorités exécutives et administratives d’édicter des normes à caractère général et impersonnel. Cela se matérialise sous la forme de décrets (1er ministre, président), arrêtés (ou un ministre, maire ou préfet). Les autorités administratives inférieures peuvent les exercer mais avec le consentement des autorités supérieures. C’est un pouvoir de même nature que le pouvoir législatif.

Néanmoins dans la C française, notamment héritée de la Rf, le pouvoir réglementaire vise à compléter la loi, c’est un pouvoir secondaire qui n’a pas la même autorité.

1) la consécration d’un pouvoir réglementaire autonome en 1958

Il faut revenir sur la théorie et sur l’histoire.

Sur le plan théorique : on distingue deux types de pouvoirs réglementaires.

- conçu comme un pouvoir d’exécution de la loi.

- conçu comme autonome. C’est le pouvoir d’édicter des règles dans certains domaines en dehors de toute habilitation législative. Le Gouvernement peut poser certaines règles sans y avoir été habilité par la loi. Ce pouvoir a été reconnu par la C, fruit d’une longue évolution historique.

Sous la Rf il y a eu la volonté de réduire le pouvoir exécutif à la stricte exécutif de la loi, donc refuser l’idée d’un pouvoir réglementaire autonome, époque du légicentrisme. Cf loi sous Rf qui avait fixé le nombre de boutons sur les uniformes militaires. Dans la pratique cette position s’est avérée intenable, d’où la reconnaissance progressivement d’un pouvoir réglementaire autonome.

Dans la pratique et de manière ponctuelle par le décret-loi. Pratique qui consistait, pour le Parlement, a déléguer une partie de son pouvoir législatif au Gouvernement, dans certains contextes de crises économiques où il y avait besoin d’une intervention efficace. Accepté non sans difficulté, sous la 4è République la Constitution a formellement interdit ces décrets-lois.

Ils ont ensuite été reconnu par la loi elle-même, loi André Mary de 1948 (??) : c’est la première fois qu’on reconnaît l’existence d’un pouvoir réglementaire autonome, dans certains domaines ce pouvoir réglementaire doit pouvoir intervenir.

En 1958 c’est le parachèvement de cette reconnaissance : c’est la Constitution elle-même qui consacre l’existence d’un pouvoir réglementaire autonome par rapport à la loi.

ART 34-C : énumère la liste des matières qui relèvent de la loi. La liste des compétences est très vaste.

ART 37-C : dispose que tout ce qui ne relève pas de l’ART 34-C relève du pouvoir réglementaire.

Que dire de ces articles dans la pratique ? Cette innovation constitutionnelle en 58 a une portée limitée pour deux raisons :

- la liste des matières de l’ART 37-C est limité, domaine des comparutions pénales, la procédure administrative par ex

- l’exécutif n’a pas eu besoin, dans la pratique, de ce pouvoir réglementaire autonome pour exercer sa domination au sein des institutions.

Contexte 58 : on ne s’imagine par une majorité stable au Parlement, on réfléchit à la mise en place d’outils qui permettront à l’exécutif d’exercer sans l’accord du Parlement. La distinction entre les ART 34 et 37 n’a finalement pas d’importance pour le Gouvernement, puisqu’il peut faire facilement adopter par sa majorité une nouvelle loi.

Fait partie des outils de 58 par la C et qui, finalement, n’ont pas été nécessaires pour l’exécutif pour exercer sa domination.

2) le partage du pouvoir réglementaire entre le 1er ministre et le président de la République

Rappel : le pouvoir réglementaire, ART 21-C, est confié au 1er ministre, mais il a une limite à cette compétence exclusive qui apparaît à l’ART 13-C : pour les actes réglementaires délibérés en Conseil des ministres la signature du président de la République est nécessaire ».

Deux types d’actes :

- les ordonnances, ART 38-C

- les décrets délibérés en Conseil des ministres

Quelle est la portée, en pratique, de ce partage ? Deux types de situations :

- hors cohabitation : la question ne se pose pas vraiment.

- pendant la cohabitation : la Constitution reprend ses droits. C’est le 1er ministre qui détient ce pouvoir réglementaire mais, pour ces quelques actes délibérés en Conseil des ministres, le président a alors une « capacité de nuisance » et peut refuser de signer certains actes. Par exemple en 86, nouvelle majorité élue, Chirac, programme de privatisation d’entreprises souhaitée par le Gouvernement. Mitterrand refuse de signer. La question se posait de savoir si le président pouvait refuser ces ordonnances.

ART 13-C le président de la république signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres. Signer, est-ce une faculté ? Cela a valeur d’impératif, on pourrait considérer que cela s’impose au président de la République. A l’inverse, ART 11-C, le président « peut » soumettre au référendum.

Il n’existe aucun mécanisme juridique qui puisse contraindre le président à signer ces actes.

Distinction entre interprétation

- scientifique du droit : il y a un présent de l’indicatif, il faut l’interpréter tel quel.

- authentique : il existe plusieurs interprétations possibles. Dans un tel cas, qui va avoir autorité ? Selon Kelsen, c’est l’autorité authentique. ??

C. La direction de l’administration

ART 21 et 13-C

Cette fonction de direction de l’administration est une fonction classique du Gouvernement en régime parlementaire, où il dirige l’exécutif et donc l’administration qui lui est soumise. L’administration civile également est fondée sur le modèle hiérarchique, avec au sommet le Gouvernement. Chaque ministre est à la tête de son administration. C’est à la fois une autorité politique mais aussi administrative. C’est parce que le Gouvernement est à la tête de l’administration qu’un préfet peut être démis de ses fonctions, si son action ne le satisfait pas.

Ce pouvoir hiérarchique dont dispose le Gouvernement à l’égard de l’administration s’explique par le principe démocratique, qui justifie ce pouvoir de direction, car le Gouvernement représente le pouvoir politique issu du suffrage universel. En vertu de cela, le pouvoir issu du suffrage universel doit être supérieur à tous les autres pouvoirs, notamment le pouvoir militaire ou le pouvoir de l’administration. Cela prend une importance aujourd’hui quand on connaît l’importance de la machine administrative au sein des états modernes, il ne faut pas qu’elle devienne autonome mais soumise au suffrage universel. ART 15 DDHC « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Chapitre 2 - Le Parlement

Deux sections : l’institution parlementaire et la place du Parlement au sein des pouvoirs, en particulier dans son rapport à l’exécutif.

Section 1 – L’institution parlementaire

I. Le statut des parlementaires

A. Le mode de désignation

ART 24-C

S’agissant de l’Ass N, l’ART fixe le nombre fixe les membres à un placement de 577 députés, introduit par la révision de 2008. Il précise en outre qu’il fait l’objet d’un renouvellement intégral tous les cinq ans et ajoute que les députés sont élus au suffrage direct, mais il n’en dit pas plus sur le mode de désignation des députés, par quel moyens ils sont désignés au suffrage direct (cf scrutin uninominal à deux tour avec le scrutin proportionnel, mais tout cela est fixé par la loi ordinaire).

S’agissant du Sénat l’ART 24- C fixe un placement de 348, nombre de sénateurs fixé par la révision de 2008. S’agissant de la durée des fonctions le mandat de sénateur est de 6 ans, renouvelé de moitié tous les 3 ans. Avant 2003 le mandat de sénateur était de 9 ans. Sur le mode d’élection la C dspose que les sénateurs sont élus au suffrage indirect, et là non plus n’en dit pas plus. Les sénateurs sont élus par un collège électoral composé d’élus, dans le cadre des départements, composé très majoritairement de membres de conseils municipaux. C’est dans la tradition de la 3è République, cf Gambetta.

B. Les conditions d’exercice du mandat

1) l’incompatibilité des fonctions parlementaires et gouvernementales

Consacrée en 58 part l’ART 23-C qui interdit de cumuler les deux fonctions, donc interdiction de cumuler fonction parlementaire et être membre du Gouvernement. Les députés ou les sénateurs qui rejoignent le Gouvernement siègent de siéger en tant que parlementaires. C’est une règle particulière à la Vè Rép. Cela va à l’encontre même du régime parlementaire puisque, tel qu’il s’est développé en Angleterre, le Gouvernement est issu de la majorité parlementaire. Dans un régime comme le régime anglais il y a un cumul des fonctions, or les auteurs de la C de 58 s’en sont écartés. L’effet recherché a été de vouloir renforcer l’unité et la solidarité au sein du Gouvernement et lutter contre une pratique des 3è et 4è Rép au terme de laquelle la chute des gouvernements ont été facilités par la certitude, pour les ministres, de conserver leur siège au Parlement – c’est l’un des éléments d’explication de l’instabilité gouvernementale.

Le diagnostic, en 58, a été de considérer que le Gouvernement n’avait pas d’intérêt personnel au maintien du Gouvernement, en créant, en quelque sorte, une discipline liée à la perte du poste pour assurer la discipline et l’unité de ce Gouvernement.

L’ART 23 a été assouplit en 2008 mais il est désormais prévu que les membres du gouvernement puissent retrouver leur siège parlementaire après leur départ du Gouvernement. Pourquoi ? Car comme pour un certain nombre de règles on s’est rendu compte que ces règles étaient exécutives car de toute façon l’exécutif dominait le Parlement. L’un des objets de la révision de 2008 a été, précisément, de desserrer l’étau de ces règles contraignantes puisque les conditions de la Vè assurent à elles seules d’assurer la stabilité de l’exécutif.

2) la protection du mandat parlementaire

Cette protection – on retrouve ici certaines problématique, cf présidentielles le statut du président de la Rép – a été assurée dans les conditions prévues par l’ART 26-C, qui pose des règles remontant à la Rf. Quelles sont ces règles ? Deux dimensions :

- les parlementaires bénéficient d’une irresponsabilité absolue s’agissant « des opinions ou votes émis dans l’exercice des fonctions ». On ne peut pas attaquer pour injure publique ou incitation à la haine raciale un parlementaire qui aurait tenus certains propos dans un débat parlementaire, pour la raison qui tient à assurer l’exercice indépendant et le plus libre possible des mandats parlementaires.

Ce n’est pas une protection de la personne mais de la fonction elle-même. C’est peut-être critiquable, il est soumis à une irresponsabilité absolue d’un point de vue judiciaire mais sont quand même soumis au règlement intérieur, qui permet par exemple au président de l’assemblée d’adresser des sanctions à l’égard d’un sénateur qui aurait tenu des propos injurieux.

- ils bénéficient d’une inviolabilité ou immunité partielle en matière de responsabilité pénale, personnelle pour des actes commis dans leurs fonctions. Elle n’est que partielle et pas absolue : toute arrestation ou toute mesure privative de liberté n’est possible qu’avec l’autorisation du bureau de l’assemblée. Une perquisition, par exemple, n’entre pas dans ce cadre, cf perquisitions menées dans les locaux de la FI en 2018. En tant que parlementaire, Mélenchon bénéficiait d’une certaine protection, notamment vis à vis de l’ingérence des autres pouvoirs – notamment judiciaire. Là où il a eu tors est que la mesure à son encontre ne faisait pas partie des mesures prévues par la C qui permettent l’immunité.

Carcassone Guy : l’immunité parlementaire n’opère pas sur la personne parlementaire mais sur la fonction, et laisse sur le bureau de l’Assemblée le pouvoir d’estimer si telle mesure n’est pas une ingérence excessive dans l’exercice du mandat parlementaire.

Pourquoi une telle protection ? Elle remonte à la Rf et a été consacrée dans le contexte de 1789, lorsque les E généraux et les assemblées rejointes par le clergé et la noblesse se constituent en assemblée nationale et que Louis XVI finit par céder, souhait que l’assemblée se sépare, Malraux montre le contexte dans lequel il y avait de réelles menaces sur un pouvoir parlementaire naissant face à un exécutif hégémonique. Cette immunité avait une importance, un signification historique particulière à ce moment. Certains considèrent aujourd’hui que les conditions sont excessives, doivent être assouplies. Affaire Fillon, 2017 : il avait invoqué à tors l’immunité parlementaire mais cela n’était pas couvert par l’ART 26-C.

II. Les fonctions du Parlement

Pour décrire ses fonctions, on peut commencer par dire qu’il y a eu une révision de l’ART 34 de la C en 2008 qui a définit les fonctions du Parlement, ce qui n’était pas le cas du Parlement. « il vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement, il évalue les politiques publiques. »

A. Le vote de la loi

Fonction éminente, essentielle du Parlement. Deux aspects :

1) les principaux types de lois : 4 types d’actes seront distincts :

- les lois constitutionnelles, qui peuvent être adoptées par la voie de l’ART 89 ou l’ART 11. Pourquoi des lois ? De manières les révisions de la C se présentent sous forme de loi dites constitutionnelles, ce qui leur qualifie d’une valeur « supérieure »

- les lois organiques : textes prévus par un certain nombre d’articles de la C qui ont pour effet de préciser ces dispositions constitutionnelles. Par exemple élections présidentielles, complétées par une loi organique. Par rapport à la C, constitue par analogie un peu un décret d’application par rapport à une loi. Elles ont une valeur législative et non constitutionnelle, ce qui signifie que le Conseil constit contrôle les lois organiques, comme n’importe quelle loi, par rapport à la C. Il y a une double spécificité : elles doivent être votées en dernier lieu par l’Ass N à la majorité absolue et sont obligatoirement contrôles par le Conseil constit (alors que pour lois ordinaires pas une obligation)

- les lois ordinaires : interviennent dans les matières définies par l’ART 34 et leur adoption suivant les dispositions de l’ART 45

- un type d’acte particulier, les ordonnances de l’ART 38 : ce ne sont pas formellement des lois mais des actes qu’on peut qualifier d’hybrides en ce sens qu’elles sont des actes qui sont matériellement législatifs mais sont organiquement exécutifs. Ils peuvent ensuite devenir formellement des lois, car elles doivent avant être ratifiées par le Parlement. Question d’autant plus sensible que, spécialement ces deux trois dernières années, leur utilisation s’est multipliée, illustratif de la manière dont l’exécutif a renforcé sa domination.

2) la primauté de l’Assemblée nationale dans le vote de la loi : ART 45, de ce point de vue la Vè peut être qualifiée de bicamérisme inégalitaire, car l’Ass N a une autorité supérieur du fait de la légitimité démocratique.

B. La procédure du vote de la loi

L’initiative appartient couramment au 1er ministre et aux membres du Parlement, cf ART 39. Distinction entre projet et proposition de loi. De manière classique, dans la discussion, il y a un droit d’amendement.

Le principe par l’ART 45 est celui dit « de la navette parlementaire » : le texte est examiné successivement par les deux assemblées, et cette navette pourrait durer des années. Aux EU et en Italie, il y a l’obligation pour les deux chambres de se mettre d’accord. Sous la Vè il y a possibilité de membre fin à la navette, qui appartient essentiellement au 1er ministre – depuis 2008 on a rajouté que les deux présidents des Ass peuvent le faire.

Il peut le faire à deux moments :

- en principe après deux lectures successives par les deux Ass - l’examen complet de la loi, la discussion, etc

- après une seule étude si le Gouvernement décide de mettre en œuvre la « procédure accélérée »

Que se passe-t-il alors ? Il y a une commission mixte parlementaire composée de 7 sénateurs et 7 députés, chargée de trouver un accord et de formuler des propositions sur les dispositions de la C. Le texte de la commission peut ensuite être soumis aux assemblées par le biais d’un vote.

En l’absence d’accord le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque Ass, demander à l’Ass nationale de statuer définitivement, et alors elle pourra adopter le texte qu’elle souhaite même si le Sénat n’est pas d’accord.

Un aspect intéressant : l’utilisation de cette procédure accélérée, aujourd’hui, est devenue très fréquente, voire même la règle. Cela est contraire à l’esprit de la discussion parlementaire.