Droit Constitutionnel : Vè Rep - 1

Introduction générale : naissance et évolution de la Vè république

Nous allons commencer par des prolégomènes : c’st l’étude d’un certain nombre de connaissances préalable à l’étude d’une question. Ainsi bref retour sur le régime d’assemblée des 3è et 4è Républiques.

Le régime d’assemblée sous les 3è et 4è Républiques

Sont indispensables à connaître pour comprendre la 5è Rp, qui s’est construite en opposition. Ce ne sera pas une étude détaillée mais accent sur les traits caractéristiques que partagent ces deux systèmes, c’est-à-dire cette notion de régime d’assemblée et qu’on a voulu remettre en cause en 1958.

Définition régime d’assemblée : notion généralement utilisée en droit constitutionnelle de manière critique et polémique, rarement pour en faire la louange. Elle se rapproche de certaines notions voisines, en particulier de Parlementarisme absolu, qui avait été forgée par Carré de Malberg (à vérifier, vu au S1), ou d’ultra-Parlementarisme, élaboré par Marcel Prévôt. Toutes les 3 renvoient à peu près à la même idée, mais pour préciser il faut d’abord ne pas la confondre avec la notion de régime Parlementaire car celui-ci suppose un certain équilibre entre les pouvoirs, en particulier entre l’exécutif et le législatif.

Le régime d’assemblée quant à lui est plutôt une forme de déviation, corruption du régime Parlementaire.

Carré de Malberg : « il s’agit d’un régime dans lequel le Parlement devenu maître sur toute la ligne domine complètement l’exécutif ». Cela se traduit par une très forte instabilité gouvernementale, manifestation de ce Parlementarisme absolu qui d’ailleurs marque la faiblesse de l’exécutif évoquée dans la formule de Carré de Malberg. Le Parlement renverse souvent les gouvernements successifs, mécanisme caractéristique de la 4è Rep.

On peut préciser que cette instabilité gouvernementale est un système favorisé sous les 3èe et 4è Rep par le multipartisme (l’existence d’une multiplicité de partis politiques) et les divisions entre les partis. Ces deux facteurs conduisent à une difficulté, impossibilité à former une majorité stable au gouvernement. Cf S1, étude de certains aspects du régime anglais : ce qui en caractérise la vie politique est le bipartisme, deux grands partis politiques (généralement conservateurs/travaillistes) donc naturellement plus simple pour l’un des deux d’avoir une majorité au Parlement.

Du point de vue du droit constitutionnel il faut souligner que ce système était contraire aux constitutions de 1875 et 1946.

- La constitution de la 3ème République, avec les 3 lois de 1875, était à l’origine conçue comme un régime parlementaire dualiste. Rappel du système parlementaire dualiste : système dans lequel le gouvernement/Ministère/cabinet est responsable politiquement à la fois devant le Parlement mais aussi devant le chef de l’État, supplanté généralement dans tous les régimes modernes par le régime parlementaire moniste. C’est pourquoi qualifié « orléaniste » : le roi conservait un rôle politique.

Les auteurs ont voulu continuer la monarchie de juillet avec Parlement qui a un certain pouvoir mais aussi un chef de l’État qui, dans la constitution, avait des pouvoirs importants : c’était le chef de l’exécutif pouvoirs importants face à la chambre des députés, elle même élue au suffrage universel (pouvait dissoudre la chambre des députés).

Or très rapidement le fonctionnement des institutions s’est écarté de ce modèle, allusion à la crise du 16 mai 1977 : cette crise a aboutit à une dissolution de la chambre des députés ratée du président de la République, le maréchal de Mac Mahon, évènement fondateur. A partir de ce moment on peu dire qu’est né le parlementarisme absolu, le régime d’assemblée.

Rappel 2 : c’est à partir de cet évènement qu’est né la constitution « Grévy », du nom du président de la République élu à la place de Mac Mahon en 1879. Il n’y a pas de constitution nouvellement adoptée, du moins formellement, et cette expression marque le passage de la soumission admise du gouvernement face au parlement. Cf TD 1 : extrait du discours de Jules Grévy après son élection au Parlement dans lequel il manifeste son intention de ne pas entrer en opposition avec les Chambres.

Dissolution ratée donc, en ce sens qu’il s’agissait d’un conflit sur la conception du pouvoir, c’est-à-dire, our le résumer, que Mac Mahon prétendait pouvoir exercer un pouvoir sur le choix du gouvernement, le parlement lui contestait ce pouvoir, les électeurs ont tranché à la défaveur du président et Mac Mahon a alors acté de la dissolution.

4Ème Rep : les auteurs ont voulu renforcer le pouvoir de l’exécutif. Les pouvoirs de l’exécutif ont été transféré au président du Conseil – des ministres, l’équivalent du Premier ministre actuel, plutôt qu’au président de la Rép dont ils concevaient un rôle essentiellement symbolique.

Ont été créés différents mécanismes constitutionnels pour protéger l’exécutif face au parlement.

Par l’introduction de mécanismes plus contraignants pour le gouvernement on a tenté de protéger l’exécutif face au renversement trop fréquent de gouvernements et la soumission au parlement. Mais ces mécanismes n’ont pas fonctionné et ont été contournés par les parlementaires et les partis politiques, par un jeu savant et subtil de ces forces, cf livres d’histoire.

Il y a donc une dépendance absolue de l’exécutif vis à vis du législatif et donc incapable d’exercer un véritable pouvoir. La domination du Parlement était d’autant plus grande qu’il n’existait pas d’autres contre-pouvoirs, en particulier de la part du peuple en l’absence de référendum.

Carré de Malberg : article dans lequel il explique que le principe de souveraineté du peuple est un leurre si celui-ci ne peut pas s’exprimer à travers le référendum. Si on prend un régime comme la Suisse : régime qui pourrait ressembler au régime d’assemblée des 3è et 4è Répu, exécutif faible (forme de directoire, organe collégial), parlementarisme puissant, on pourrait dire qu’elle domine, mais existe en plus une pratique fréquente du référendum contrairement aux 3è et 4è Rep, qui agissent comme une forme de contre-pouvoir.

Le parlement ne rencontrait ni l’exécutif, ni le peuple, ni le juge comme contre-pouvoir, il n’existait pas de juge constitutionnel et aucun ne s’autorisait à censurer l’acte du Parlement.

Pourquoi un tel régime est-il critiquable ?

Notamment pour deux raisons :

- d’abord un système qui apparaît paradoxalement peu démocratique en ce sens que la formation des différents gouvernements, leur composition résultait essentiellement des combinaisons et des accords entre les partis politiques. Certes les électeurs élisaient au suffrage universel les députés mais les divisions, la multiplicité des partis faisait que les électeurs ne pouvaient exprimer un choix clair et qu’en dehors c’était des cohabitations gouvernementales qui se faisaient et se défaisaient. Le peuple n’avait pas d’influence décisive sur la composition des gouvernements.

- il s’agit d’un système inefficace dans l’exercice du pouvoir, qui mène en quelque sorte à l’impuissance dans l’exercice du pouvoir : un assemblée est inapte à gouvernement directement - on ne gouverne pas à 500, il est préférable d’avoir un gouvernement restreint, cf Hamilton EU qui expliquait que l’énergie dans l’exercice du pouvoir se trouve plus facilement dans un seul homme que dans la multitude. Or, sous la 3è et 4è, c’est le Parlement qui prétendait l’exercer sans se doter d’un organe dirigeant cohérent. C’est d’autant plus un problème à l’époque moderne où les interventions de l’E dans la vie publique et sociale est plus importante, cf 20è s où les interventions économiques se sont faites de plus en plus pressantes. Léon Bloom, Lettres sur la réforme gouvernementale, avait exprimé cette idée : « il faut un chef du gouvernement comme il faut un chef d’industrie » ; cette analogie visait à souligner l’impératif d’efficacité de l’E.

Alors même que le parlement exerçait cette domination sur les institutions sous les 3è et 4è Rép, il déléguait son pouvoir au gouvernement dans les situations de crises économiques et politiques : c’était la pratique des décrets-lois - situation donc paradoxale.

Chapitre 1 - Introduction : Naissance et évolution de la Vè Rep

Section 1 - L’adoption de la Constitution de 1958

A l’issu d’un processus constituant que l’on peut squalifier d’exépdidtif ; son résultat était un texte de compromis entre différentes tendances qui seront evoquées.

I. Un processus constituant expéditif

Contexte de la guerre d’Algérie et de la crise politique provoquée, qui atteint un point de rupture notamment en mai 1958 : chute successive de deux gouvernements qui marquent définitivement l’impuissance des institutions de la 4è. D’bord celui de Félix Gaillard, membre du parti radical, et de Pierre Pfimlin qui lui a succédé. Les négociations avec le FLN ont entraîné une insurrection à Alger le 13 et 14 mai, le jour même de la nomination de Pfimlin. Le retour au pouvoir du général de Gaulle, qui était opposé à la 4è, est réclamée car pensait que favorable dans ce contexte, putsch de militaires à Alger. Mais la crise ne s’arrête pas là : des membres de l’alliance de militaire ayant mené le putsch, au fur et à mesure du mois de mai, préfigure une menace de coup d’E non seulement en Algérie mais aussi en France, en métropole. Avaient-ils les moyens de le faire ?

René Coty, dernier président de la 4è Rép, dans ce contexte, va intervenir dans le jeu politique en appelant les parlementaires à désigner De Gaulle à la tête du gouvernement et avait mis son propre mandat en jeu. L’appel a été entendu, les parlementaires s’étaient sans doute résolu même s’ils n’appréciaient pas de Gaulle.

Le 1er juin est votée à l’Ass. N. l’investiture du gouvernement De Gaulle et, dans la foulée, celle-ci votre 3 textes :

- une résolution selon laquelle le Parlement se met en congé (la cession parlementaire n’était pas achevée) et donc de cesser de siéger.

- un deuxième par lequel ce même Parlement adopte une loi de plein pouvoir qui permet au gouvernement d’adopter des ordonnances provisoirement, en l’absence de session parlementaire

- le plus important pour la suite d’un point de vue constitutionnel : la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 dont l’objet est de donner au gouvernement le pouvoir de réviser la constitution.

Pour évoquer cette loi, d’abord développement sur pouvoirs confiés au gouvernement De Gaulle puis étude des limites, des conditions posées par le Parlement.

A. Les pouvoirs confiés au gouvernement De Gaulle

D’abord ambiguïté fondamentale de cette loi constitutionnelle du 3 juin 1958, en ce sens que ce texte donne au gouvernement le pouvoir de réviser la Constitution de 1946, or ce processus aboutira à la création d’une véritable nouvelle constitution – personne n’en doutait, De Gaulle s’étant toujours montré hostile à la 4è Rep. On peut ajouter que même la procédure de révision prévue par la constitution de 1946 n’a pas été respectée : dérogatoire, notamment parce que le Parlement est écarté du processus de décision alors qu’il devait, selon 46, participer à la procédure de révision de la constitution alors que, dans ce cas, il a abdiqué.

Ce constat amène à se poser certaines questions, et en particulier une : quelle était la légitimité de ce processus constituant ? Les formes juridiques sont respectées parce que, prétend la loi constitutionnelle de 58, rester dans le cadre de la constitution de 1946 mais il y a évidemment un contexte qu’on ne peut occulter : guerre, putsch de militaires, certains se demandent s’il ne s’agit pas d’un coup de force du général De Gaulle et se demandent même si le putsch n’aurait pas été prémédité (débat d’historiens).

C’est la première fois dans l’histoire de la République qu’une constitution n’est pas rédigée, préparée par une assemblée élue au suffrage universelle, le parlement est ici écarté du processus constituant. On peut tenter plutôt un parallèle avec Napoléon et Sieyès.

Comparaison avec loi du 10 juillet 1940 : chute de la 3è Rep et pleins pouvoirs donnés à Pétain, dont notamment le pouvoir d’établir une nouvelle constitution pour la France – mais « comparaison n’est pas raison ».

Le Parlement, en 1958, a prévu un certain nombre de « gardes-fous » :

B. Les conditions posées par le Parlementaire

Ces conditions sont contenues dans le texte lui-même de la Constitution du 3 juin 1958 sont de deux ordres : à la forme et plutôt au fond.

1) les conditions relatives à la procédure d’adoption de la Constitution

3 conditions ont été posées :

- le gouvernement doit soumettre un avant-projet de constitution à l’avis d’une instance que ce texte a appelé le « Comité consultatif constitutionnel ». C’est un outil de contrôle des parlementaires car c’est un outil qui était composé aux 2/3 de membres désignés par le Parlement et le tiers restant par le gouvernement (39 membres en tout).

- le projet de constitution devait ensuite être présenté au Conseil d’E, institution qui a traversé tous les régimes constitutionnels depuis 1799 ; c’est ensuite seulement que le projet déinitif de constitutions pouvait être arrêté en Conseil des ministres.

- le projet devait être soumis et adopté par voie référendum.

Par l’existence de ces conditions on constate une différence fondamentale avec la loi du 10 juillet 1940.

Cette procédure a été suivie et dans les faits on remarque l’extrême rapidité du processus. Discours de Michel Debré, fidèle de De Gaulle et l’un des auteurs de la constitution, quand il présente le texte devant le Conseil constitutionnel (document classique, cf TD) ; le projet est arrêté en Conseil des ministres le 3 septembre et le 4 septembre De Gaulle prononce un discours célèbre place de la République (référence à 1970, Gambetta) de présentation de la constitution au peuple française. Le référendum s’est tenu le 28 septembre 1958 qui voit une victoire écrasante du « oui » pour la Constitution. En métropole le « oui » atteint 79,2 des suffrages : c’est une majorité forte, un véritable plébiscite. Les conditions de légitimité populaire sont, d’ailleurs, plus fortes qu’en 46 où un projet de référendum avait été proposé. Dans les colonies le vote avait un objet spécifique qui consistait à choisir l’indépendance ou non, c’est-à-dire que le rejet de la nouvelle constitution revenait à une déclaration d’indépendance, cf Guinée.

Si on étudie l’aboutissement du processus juridique : la constitution est adoptée le 4 octobre 1958 (elle est « promulguée », terme consacré).

Ce n’était pas la seule série de conditions :

2) les conditions relatives au contenu de la Constitution

S’agissant de la loi du 3 juin 1958, 5 conditions ont été posée quant au contenu de la future constitution. Le Parlement, en déléguant ses pouvoirs début juin 1958, ne lui a pas non plus laissé les mains totalement libres.

- le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif doivent dériver du suffrage universel qualifié de « seule source du pouvoir » - ne signifie par nécessairement le suffrage universel direct.

- est exigée une séparation effective de l’exécutif et du législatif : volonté, pour le dire autrement, de mettre fin au régime d’assemblée, mettre fin au système où le Parlement s’était rendu maître de l’exécutif.

- le gouvernement doit être responsable devant le Parlement : on retrouve la caractéristique du régime parlementaire

- que soit assurée l’indépendance de l’autorité judiciaire : assurer le respect des libertés essentielles telles qu’elles ont été définies par la DDHC, le préambule de 46. Libéral au sens de la liberté politique.

- la constitution devait prévoir l’organisation des rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés : c’est-à-dire les colonies. Qu’est ce qui était projeté ? Volonté, d’une certaine manière, d’instaurer une forme de confédération, de rapport confédéral entre la France et les colonies leur permettant d’exercer une plus grande économie sur le modèle du CommonWealth de la Grande-Bretagne qui a conservé des liens avec ses anciennes colonies (cf Canada). Mais tout cela est devenu caduque car la décolonisation est intervenue.

II. Un texte de compromis

Essentiellement élaboré par le gouvernement De Gaulle, même si droit de regard du comité consultatif mais qui n’a eu qu’une influence très faible. Mais cela ne veut pas dire qu’il y avait des opinions équivoques au sein de ce gouvernement : diverses tendances politiques – et donc constitutionnelles – étaient représentées, ce qui était essentiel pour De Gaulle qui voulait adopter cette constitution à la plus large majorité possible. Il savait qu’il ne pouvait pas imposer pleinement et complètement ses vues personnelles ; son gouvernement était en quelque sorte un gouvernement d’union entre divers partis politiques. Le seul qui manquait était le parti communiste, opposé à la constitution de 1958, mais l’ensemble des autres tendance étaient représentées au sein de ce gouvernement.

C’est pourquoi De Gaulle a été contraint à une forme de compromis. Il existait un consensus, dans le gouvernement, sur l’objectif, mais des divergences sur les moyens de l’atteindre.

L’objectif commun était la volonté de renforcer l’autorité de l’exécutif. Les auteurs 46 avaient échoué dans cette entreprise. Il s’agissait de renforcer l’autorité de l’exécutif, à « rationaliser le parlementarisme », expression un peu barbare pour désigner la mise en place de certains mécanismes constitutionnels et à renforcer le pouvoir de l’exécutif.

Mais comme il a été dit, divergences : au sein du gouvernement De Gaulle s’exprimaient 3 grandes tendances :

- celle représentée par De Gaulle lui-même : le projet constitutionnel du général de Gaulle, connu depuis le discours de Bayeux de 1946, 12 ans plus tôt, et qui, comme le discours de Debré, fait partie des textes fondamentaux pour comprendre la constitution de 1958. Il s’agissait d’une conception que l’on peut qualifier présidentialiste du pouvoir : De Gaulle souhaitait surtout renforcer le pouvoir du chef de l’E, qu’il puisse définir la politique nationale et qu’il puisse nommer et révoquer librement le gouvernement, et notamment qu’il puisse faire appel au peuple par la voie du référendum notamment.

- une autre tendance était représentée par Michel Debré, proche du général De Gaulle, principal auteur de la Constitution à qui De Gaulle l’avait confié. Il avait ses opinions propres, était admirateur du système parlementaire britannique, favorable, sur ce modèle, à l’instauration d’une monarchie républicaine avec notamment un président de la République qui ait un rôle essentiellement modérateur et élu pour un mandat de longue durée (12 ans minimum, sur le modèle de la durée moyenne des monarques).

- autre tendance représentée par les ministres d’E, par notamment Guy Mollet, président de la SFIO, et Pierre Pfimlin. A la différence de De Gaulle et Debré, ils souhaitaient que l’autorité soit renforcée au profit de l’autorité du gouvernement plus que de celle du chef de l’E, ils entendaient préserver les prérogatives du parlement et considéraient que l’autorité de l’exécutif devait se fonder sur la confiance du Parlement qui devait rester la source de légitimer du gouvernement qu’il désigne.