Droit administratif - 6 (partie 1)

ERRATUM Le titre du II. parle de "contrôle de conventionnalité" et pas de "constitutionnalité".

Il devient possible pour le juge de confronter l'acte administratif à la norme internationale sur le fond.

3. Le cas particulier du droit de l’union européenne

Le droit de l'UE a bien des égards est singulier. Le droit de UE est doté en principe d’un effet direct qui ne nécessite pas toute l'analyse de la JP Gisti c'est à dire (…) donc il n’y a pas la nécessité d’examiner l’effet direct de la norme (..) cette effet direct du droit de UE résulte directement de la jurisprudence de la CJCE énoncé dans un arrêt de principe Van Gend en Loosmais il y’a un cas particulier parmi les normes européennes et ces sur ce cas la difficulté Cas particulier des directives de UE qui font partie des différents type d’acte, la directive présente la particularité suivante ces un texte donc une norme européenne qui fixe des objectifs aux États membres mais cela dans des termes très généraux et dans différent domaine de UE si jamais UE veut harmoniser la législation elle peut utilisé cette outils de la directive européenne. Ces objectifs doivent être atteint dans un délai impartie. Mais théoriquement la directive ne s’adresse qu’aux États membres de UE, les États sont libre d’atteindre les objectifs fixé par les moyens qu’il souhaite tant que l’objectif est atteint Le droit de UE a la directive qui s’adresse au État. Par conséquent et en principe la directive ne dispose pas d’effet direct a l’égard des acte administratif individuelle (Du fait quel adresse directement au État et non au particulier) c'est à dire qu’un administré ne peu pas se prévaloir d’une directive directement théoriquement ou alors il peuvent les invoqués seulement après que l’État membres a adopté une loi un règlement. En réalité, très vite on se rend compte que certaine disposition qui figure dans la disposition est parfois très précise et fixé des objectives des mesures a prendre par les États qui dans la réalité ne leur laisser que très peu de marge d’appréciation. Si bien qu’il y avait quelque chose d’irréaliste a considéré que (8m) ces le partie qu’a pris le CJCE La CJCE dès 1970 dans sa jurisprudence a considérer que les directives européenne pouvait être invoqué directement par les particuliers « lorsqu’elle sont précise et inconditionnel » donc qui ne laisse que très peu de marche de manœuvre de l’État peuvent être invoqué directement par les justiciables et ce même en l’absence de mesure de transposition par l’État membre dans son droit (??) Face a cette jurisprudence de la CJCE le CE a lui-même d’abord opposé une résistance. LE CE a résisté a la CJCE par un arrêt d’assemblé Cohn Bendit du 22 décembre 1978 qui donc s’oppose a la CJCE et refuse de reconnaître l’effet direct d’une directive a l’appuie d’un recours contre un acte ( ?) 11- Le CE ne fait pas la distinction contrairement à la CJCE entre une disposition directive direct et précise ou non. Cette jurisprudence arrêt Cohn Bendit est le symbole de la jurisprudence du JA face au développement de UE, on la décrite comme étant la marque du nationalisme juridique. […] Cette jurisprudence Cohn Bendit a vécu, sa mort est intervenu par un revirement de jurisprudence à l’occasion d’un arrêt de 2009 du CE à travers un arrêt du 30 octobre 2009 Perreux qui marque l’alignement du CE avec la CJCE c'est à dire qu’un particulier peut se prévaloir d’une directive précise et (14m) Avant le revirement de 2009 il était possible d’invoquer une directive quant contestant ( ?) et l’acte individuel du ( ?). Maintenant l’acte individuel peut être contesté (..) Cela implique une analyse au cas par cas pour savoir dans tels ou tels directive qui peut être invoquer qu’elle disposition est suffisamment [..] 16m40- Si la disposition consiste a dire dans tel disposition précise (..) le juge peu concidérer que (..) […] voir les commentaires de la décision Pereux au GAJA. Une fois l’étape franchis il deviens possible pour le juge (..)

II. Le contrôle de conventionnalité des actes de l'administration

Il n'existait pas jusqu'au milieu du 20è siècle. Le juge considérait que les particuliers ne devaient pas pouvoir invoquer une convention internationale, mais ça a bien changé.

A. Un contrôle exercé par le juge administratif

Comment ce contrôle a été admis ? Appliquer une norme n'est pas seulement un acte mécanique. Dans le cadre de ce contrôle, la supériorité des normes internationales a été reconnu de manière progressive.

1) la reconnaissance progressive de la supériorité des normes internationales

Bref récit chronologique sur la question, en deux temps :

- d'abord la supériorité des nomes inerN vis à vis des actes administratifs

On parle de l'apparition du contrôle de conventionnalité des actes administratifs, que l'on peut dater du milieu du 20è siècle. Il faut mentionner l'influence du texte de la C de 46. En effet, cette C a reconnu le statut au droit interN, ce qui n'était pas le cas auparavant. ART 26 énonçait que ces normes avaient force de loi. L'ART 28 allait plus loin en précisant que cette autorité est supérieure à celle des lois internes. Arrêt Dame Kirkwood, 1952, extradition vers les EU d'une femme accusée par son ex-mari d'avoir enlevé ses enfants, arrêt dans lequel le Conseil d'E accepte d'examiner un acte administratif au regard d'une convention interN. Les autorités fr avaient accepté de remettre la personnes aux autorités par rapport à cet acte administratif, ce à quoi elle a fait recours. La requête a été rejetée mais ce qui est important c'est tout l'acte d'examen, le contrôle de conventionnalité, qu'avait effectué le Conseil d'E en l’occurrence.

La C de 1958 elle-même réitère les principes fixés par la C de 46 à travers notamment l'ART 55 (conditions de réciprocité pour l'application des conventions internationales) en affirmant la supériorité des conventions internationales sur la loi. Malgré tout, et bien que non seulement la C de 46 mais aussi celle de 58 énonçait cela clairement, il y avait toujours des réticences de la part du juge administratif à reconnaître pleinement cette supériorité.

- vis à vis des lois

Et ce malgré l'apparente clarté du texte constitutionnel, cela n'a pas été immédiat, le jeu administratif n'a pas été au bout de la logique. En effet, le contrôle de la conventionnalité des actes de l'administration a une limite importante, et on retrouve ici une notion déjà invoquée : la notion d'écran législatif.

Jurisprudence 1968, arrêt syndicat général ?? : le Conseil d'E fixe qu'entre la loi et le traité, c'est la règle la plus récente qui l'emporte. Quand il y a des normes d'une même valeur c'est la plus récente qui l'emporte. La norme doit être supérieure comme le dit la C. C'est là où apparaît la notion d'écran administratif : lorsqu'un acte administratif contesté est pris en application d'une loi, si cette loi était plus récente qu'une convention internationale le juge faisait prévaloir la loi, et donc l'acte de l'administration pouvait être validé alors qu'il aurait pu être considéré comme contraire à la convention interN, certes moins ancienne mais en vigueur, et alors que la C énonce clairement que les conventions interN sont supérieures à la loi. C'était une interprétation contestable.

Les raisons de cette jurisprudence, qui apparaissent illogique : traditionnelle déférence du juge à l'égard du prestige de la loi, qu'il ne peut pas remettre en cause. Une évolution de la jurisprudence a eu lieu, et le Conseil d'E a fini par abandonner cette théorie. Cette évolution on l'a connaît par les arrêts de principe suivants : Cour Cass, 1975, société des cafés Jacques Labre (en toute circonstance doit s'imposer), 15 ans plus tard revirement avec l'arrêt Nicolo, 20 octobre 1989, le juge administratif fait alors toujours fait prévaloir la norme internationale sur la loi.

Encore faut-il préciser :

2) certaines conditions dans lesquelles s'exercent ce contrôle de conventionnalité

Deux précisions :

- la première concerne l'étendu de ce contrôle de conventionnalité de la loi. Le juge admin contrôle la conventionnalité du fond de la loi mais pas la conventionnalité de la procédure d'adoption de la loi. Arrêt Allenbach, 27 octobre 2015. Il y a une certaine logique à cette solution, puisque certains requérants avaient voulu contester cette procédure d'adoption par rapport aux exigences de certaines conventions interN en ce sens que la procédure est une question de droit purement interne, éminemment constitutionnelle. Il serait inconcevable de contrôle la conformité au regard des traités interN.

- Les effets du contrôle de conventionnalité de la loi : il faut retenir que le juge administratif, lorsqu'il invalide une loi en considérant qu'elle est contraire à la convention interN, le juge administratif (et le juge ordinaire) n'a pas le pouvoir de la faire sortir de l'ordonnancement juridique, et a seulement le pouvoir d'écarter l'application de la loi au cas d'espèce. Cette loi, formellement demeure en vigueur. On doit distinguer le contrôle de la loi fait le juge admin (qui peut invalider une loi mais ne peut pas abroger une loi) et par le Conseil constit (qui peut abroger la loi). Évidemment, lorsque le Conseil d'E déclare que telle loi est contraire à une convention interN, on peut de douter que le juge inférieur suivra la jurisprudence du Conseil d'E. Cette précision est importante : il faut avoir conscience des pouvoirs du juge administratif lorsqu'il juge telle ou telle loi. Jurisprudence : il est possible qu'une loi soit contraire à une convention interN dans un cas particulier mais que de manière générale elle ne soit pas inconventionnelle, ce qui justifie que le juge administratif puisse écarter la loi sans signifier que la loi de manière générale soit contraire à tel ou tel traité interN. Arrêt Gonzales-Lopez, 2016 : concernait un cas particulier, un couple dont le mari était décédé s'était installé en Espagne, la femme a voulu tomber enceinte grâce aux gamètes du mari concerné dans un hôpital français alors que la femme vivait en Espagne. Elle a demandé au juge de permettre l'exportation des gamètes vers l'Espagne, ce qui a été refusé car contraire à la loi française qui interdit toute insémination post-mortem. En Espagne c'était autorisé. Dans ce cas particulier, le Conseil d'E a considéré qu'une loi fr qui interdisait cela était contraire au droit au respect de la vie privée et familiale, ART 8 CEDH. A donc été autorisée l'exportation des gamètes, ce qui a permis à la femme en question d'avoir une insémination parce qu'il s'agissait d'un projet réfléchi, le mari avait exprimé son consentement, pas de fraude, installation en Espagne avec projet de vie. Ce qui ne veut pas dire que cette loi devait être en toute circonstance être écartée. Cela peut justifier que le juge administratif puisse écarter la loi pour ce genre de cas.

B. L'interprétation des normes interN.

Quelles sont les autorités qui peuvent appliquer les normes et les interpréter ? Deux aspects :

1) une activité d'interprétation soustraite à l'autorité politique

Forte dimension politique et diplomatique du droit interN, qui n'a pas toujours été un droit tout à fait comme les autres. Il continue de faire intervenir non seulement le juge mais aussi, dans une certaine mesure, l'autorité politique. Il y a eu un revirement en 1990.

- avant 1990, en cas de difficulté sérieuse d'interprétation d'une convention interN, le juge administratif s'estimait incompétent pour interpréter. Que faisait-il alors ? Il opérait un renvoi préjudiciel au ministre des affaires étrangères, et surtout le juge s'estimait lié à l'interprétation du ministre. C'est une nouvelle illustration de cette forme de retenue du juge, qui voulait montrer qu'il ne voulait pas s’immiscer dans des questions de relations interN. Mais cela était discutable, puisqu'une convention interN est une norme de droit comme les autres, on ne comprend pas pourquoi le juge ne pourrait pas l'interpréter. Cette jurisprudence a été abandonnée :

- arrêt Gisti 29 juin 1990, arrêt d'assemblée : le Conseil d'E précise que le juge peut toujours consulter le ministre pour qu'il donne son avis mais, et c'est là l'important, il n'est plus lié par son interprétation. Bref rappel : à partir de cette date, jusqu'en 2010, le juge continuait le ?? au ministère des affaires étrangères avec des conditions de réciprocité (on a vu qu'il a considéré qu'il était souverain).

En même temps, le juge s'est démultiplié :

2) le cas particulier des droits européens : l'autorité de l'interprétation des Cours européennes.

Pour fixer le cadre, avec une précision préalable : même s'il existe des Cours européennes, l'application des droits européens est d'abord l’œuvre du juge national. C'est d'abord lui, et essentiellement lui, qui applique les normes européennes. C'est le juge de droit commun, en contact quotidien avec l'administration, qui doit faire prévaloir les normes européennes. L'intervention des arrêts spectaculaires de la CEDH et la CJE, d'un point de vue quantitatif, est bien plus rare que chacun des juges nationaux de tous les pays.

Par ailleurs, la CJE et la CEDH n'ont aucun pouvoir pour annuler un acte administratif français. Ce sont des Cours internationales. Seul le juge interne a le pouvoir d'annuler ou d'abroger. Le pouvoir qu'elles ont, qui est non négligeable, est celui de condamner l'E, en l'occurrence la France, en tant qu'E pour non respect des conventions européennes. Cela ne signifie pas que le juge administratif n'en n'ai rien à faire de la jurisprudence des Cours européennes, puisque leurs décisions s'imposent au juge administratif. C'est là que se trouve la subtilité et la particularité des droits européens : cette conciliation qu'il faut opérer en droit administratif. Pour essayer de démêler cela : distinction entre le droit de l'UE et celui de la CEDH

a) le rôle de la CJUE

La CJUE est une Cour qui peut être saisie de diverses manières, dans diverses procédures. Ce sont des choses que l'on étudiera par ailleurs plus tard. Pour l'instant on peut dire, de façon générale, qu'elle est saisie par le juge national via une procédure qui est celle du renvoi préjudiciel (ou de la question préjudicielle), qui nécessite ici quelques précisions. C'est un mécanisme qui peut être utilisé dans deux cas :

> lorsque se pose un problème d'interprétation du droit de l'UE.

> lorsque est contestée la validité d'un acte dérivé de l'UE au regard des traités européens (la CJUE n'a pas le pouvoir de décréter invalide ??? à retrouver, c'est la compétence du juge administratif français qui en retour n'a pas le droit de déclarer une norme européenne invalide.). Interprétation ou validité du droit européen : c'est le cadre dans lequel la condition de validité a lieu.

Ce renvoi peut être obligatoire ou facultatif selon les cas. Il faut se référer à l'ART 267 du Traité sur le fonctionnement de l'UE, cf documents TD. Ce renvoi à la CJUE est obligatoire pour toutes les juridictions dont les décisions sont insusceptibles de recours. Donc si le Conseil d'E se pose une difficulté d'interprétation il a l'obligation, au regard du droit de l'UE, de renvoyer la question à la CJUE, en revanche ??

Mais en pratique, c'est le juge nationale qui a la maîtrise de ce renvoi préjudiciel, qui décide dans quel cas. Dans un arrêt récent, 1er avril 2022, le Conseil d'E a refusé de reconnaître un quelconque droit au renvoie devant la CJUE dont pourraient se faire prévaloir les particuliers. Arrêt KERMADEC ??. Par là, le Conseil d'E affirme clairement que c'est lui, juge, qui a le choix de renvoyer la question ou non à la CJUE, ce qui peut poser un problème particulier : que se passe-t-il si le juge n'a pas renvoyé une question alors qu'il aurait du le faire ?

A cette question le CJUE a apporté une réponse dans l'arrêt Commission Contre France, 4 octobre 2018 : dans un tel cas l'E, la France en l'occurrence, pouvait être condamnée pour manquement à ses obligations européennes, il engage la responsabilité de l'E. Dans ce cas la CJUE a été saisie (elle peut l'être par la commission européenne). La CJUE a considéré que la France n'avait pas respecté l'obligation pour qu'elle puisse donner la seule interprétation valable de la règle européenne concernée.

A travers ce qu'on vient de dire, malgré ce contexte où le Conseil d'E disait qu'il entendait garder la maîtrise, si l'on s'attache à la mise en oeuvre concrète du juge administratif : on observe un évolution de la jurisprudence du Conseil d'E qui est devenu de plus en plus conciliant avec la CJUE, malgré l'exemple cité. En général, le Conseil d'E n'hésite plus à renvoyer des questions préjudicielles à la CJUE. Aujourd'hui, il accepte pleinement son autorité en matière du droit de l'UE. Pendant longtemps on a vu des réticences face à l'intervention de la CJUE.

L'arrêt Cohn Bendit était représentatif de la réticence : le commissaire du gouvernement avait conseillé du Conseil d'E de renvoyer la question à la CJUE, qui avait appelé au dialogue des juges, à établir des relations plus étroites, mais le Conseil d'E s'est montré très rigide. Encore une fois cet arrêt condamne la France mais n'est pas représentatif de l'attitude du Conseil d'E actuel. Le Conseil d'E a même été plus loin : il a énoncé que l'interprétation de la CJUE s'impose à lui même quand cette interprétation va au-delà de la question qui lui a été posée (si le Conseil d'E renvoie une question formulée très précisément et que la CJE se perd dans des digressions, le Conseil d'E estime désormais que cette interprétation s'impose également à lui [même aux questions qu'il n'a pas posé]). Arrêt du 11 décembre 2016, De Groot, qui, et c'est d'autant plus significatif, était un revirement de jurisprudence par rapport à un arrêt de 1985. Cet arrêt est tout à fait illustratif de cette évolution générale de la jurisprudence administrative : pour l'essentiel, ce qu'on peut appeler le "nationalisme juridique" et ses réticences à reconnaître l'autorité de la CJUE appartient au passé.