• Sylvie

Droit administratif - 4

S’il y a une loi les critères jurisprudentiels s’effacent.

1. Les litiges étrangers au contentieux administratif

Dans lesquels le juge administratif est incompétent au profit du juge judiciaire. Référence à un type d’acte où aucun juge n’est compétent : les actes de gouvernement. Ils sont consacrés depuis longtemps par la jurisprudence, tout juge ordinaire est incompétent. Ce sont des actes pris par les autorités supérieures de l’E et les pouvoirs publics constitutionnels, donc pris par des autorités qui sont également des autorités administratives.

D’un point de vue organique de sont des actes administratifs mais ils échappent au juge en raison de leur nature particulière. Il y a des controverses pour justifier l’incompétence du juge. On les rattache à la fonction gouvernementale. Au moment de la séparation des pouvoirs cette fonction est celle dans laquelle le juge ne peut pas s’immiscer. Il y a deux grandes catégories :

- les actes qui touchent au rapport entre les pouvoirs publics et constitutionnels, comme la décision du Président de dissoudre l’AN, ou la nomination d’un membre du Conseil constitutionnel

- les actes qui touchent aux relations internationales ou diplomatiques de l’E, par exemple la décision de signer un traité international.

Parmi les actes qui dépendent du juge judiciaire, deux types :

- les actes de la juridiction judiciaire liés à l’exercice de la fonction juridictionnelle. C’est un principe ancien, issu d’un arrêt du Tribunal des conflits, préfet de la Guyane de 1852 (ou 1952?) avec la séparation des pouvoir, du à l’esprit juridictionnel lui-même. Le juge administratif ne doit pas surveiller la manière dont le juge judiciaire exerce ses fonctions. D’un point de vue théorique on pourrait considérer que les juges judiciaires sont un organe administratif, mais c’est une institution administrative dont l’indépendance est nécessaire.

Le juge administratif tout de même une compétence pour certains actes qui sont « liés à l’organisation même de la justice », la juridiction judiciaire étant quand même une institution administrative, par exemple une mesure disciplinaire à l’égard d’un magistrat, cf TD arrêt Tribunal des conflits 8 février 2021.

- catégorie plus générale, les actes liés à la gestion privée de l’administration. C’est une question qui n’est pas inconnue, cf TD, arrêt Terrier 1903 où il laissait apparaître l’idée selon laquelle l’administration, dans certaines situations, peut se placer dans les mêmes conditions qu’un particulier, ex arrêt Société des granits porphyroïdes. Là non seulement l’administration est soumise au droit privé mais aussi au juge judiciaire. Pour avoir une vision globale de la question et préciser ces aspects, évoqués à partir d’exemples, on distingue deux séries d’activités :

> d’une part les activités qui relèvent du domaine privé de l’E. Qu’est ce que ça veut dire ? Cette question sera approfondie en L3. L’administration possède des biens (patrimoine, immeuble, actions, véhicules, etc), et parmi ceux-ci on distingue ceux qui relèvent du domaine public et ceux qui relèvent du domaine privé. La distinction est ancienne et détermine la compétence du juge. Ce qui relève du domaine public sont les biens directement affectés au service public. L’administration se comporte comme un particulier dans la gestion de son patrimoine, donc il y a une finalité patrimoniale et non dévolue à l’usage direct du service public.

> qui relèvent des activités du service public industriel et commercial, cf arrêt Bac d’Eloka. Il s’agit de certaines activités du service public où l’administration s’est placée dans les mêmes conditions qu’un service ordinaire et s’est comporté comme un industriel ordinaire en exploitant un service de nature commerciale, comme le ferait une entreprise privée, ce qui justifie la compétence du juge judiciaire. Comment on le détermine ? Par la technique du faisceau d’indice, où le juge s’interroge si le service se rapproche d’une entreprise privée dans son organisation (administrative par exemple).

Il y a une exception où le juge administratif retrouve sa compétence : pour les actes qui, même pour un SPIC, concernent l’organisation des services publics. Par exemple : si la SNCF prend la décision de supprimer une ligne ferroviaire c’est un acte qui dépend de l’activité du service public.

2. Les critères de compétence du juge administratif

Rappel : décision du conseil constit 1987 : le noyau dur de la compétence du juge administratif est fixé par cette décision. Dans la réalité, si cette décision l’énonce, la compétence elle-même du juge administratif est beaucoup plus large et les jurisprudences, au terme de l’évolution historique, ont reconnu une compétence qui va bien au-delà de ce noyau dur.

Rappel 2 : toutes les notions se rapportent in fine à la compétence du juge administratif. Outre cet aspect, qui justifie qu’on ne s’étende pas indéfiniment ici, il n’y a pas de critère qui détermine sa compétence, mais on peut plutôt dire une combinaison de 3 critères dont l’importance respective varie selon les cas :

- le critère organique, c’est-à-dire la présence d’une personne publique au litige

- la notion de service public : ça reste un critère important qui conduit le recours au juge administratif

- cf Maurice Hauriou, « critère de la puissance publique » ou, si on reprend le vocabulaire de Romieu, les actes qui se rapportent à la gestion publique. C’est un critère important, certains considèrent qu’une c’est sans doute le plus important, cf Conseil constit 1987

III. La compétence du juge judiciaire vis à vis de l’administration

Le plan suivant va suivre la structure de la décision du Conseil constit de 1987

A. Les matières réservées « par nature » au juge judiciaire : la protection de la liberté individuelle et de la propriété privée

Pourquoi considère-t-on que ces matières doivent être réservées au juge judiciaire ? On peut apporter deux séries de raison : d’ordre théorique, avec l’idée que le juge judiciaire protégerait mieux ses droits que le juge administratif. Théoriquement cette idée, fondée ou non, est liée à l’idée de gardien des libertés individuelles et de la propriété privée.

Il y a aussi des raisons pratiques : pendant longtemps la procédure judiciaire et civile étaient plus efficaces que la procédure devant le juge administratif. Tous les pouvoirs d’injonction ou d’astreinte, les procédures d’urgence ou de référé… la jurisprudence a tenu compte de cela. C’est ce qui peut expliquer que pendant longtemps au 20è le juge judiciaire a une vision extensive de sa compétence en pensant que le particulier qui le saisirai aurait des outils plus efficaces qu’avec le juge administratif.

Aujourd’hui le contexte a évolué : ces deux raisons, théorique et pratique, apparaissent moins convaincantes. Le juge administratif dispose aujourd’hui d’outils efficaces mais aussi, plus généralement, sa jurisprudence est reconnue comme protectrice des droits notamment individuels. Considérant cette situation pérenne, on pourrait se dire que les cas de compétence judiciaire se justifient moins, ou ne se justifient plus. C’est ce qui précisément a amené à une restriction de la compétence judiciaire dans des matières, ce qui a parfois suscité des réactions assez vives, cf 2015 mise en place de l’E d’urgence où l’administration a disposé de pouvoirs très étendus (perquisitions notamment) qui revenaient au juge administratif. Le juge administratif a rendu de nombreuses décisions qui ont provoqué la critique au nom d’atteinte à la compétence judiciaire.

Cette compétence judiciaire a donc reflué. 3 points pour l’étudier :

1) Une compétence consacrée par la C ou le fondement constitutionnel de la compétence

C’est ce qui, dans la C, justifie cette compétence. C’est d’abord le principe dégagé en 1987 où le Conseil constit évoque ces matières qui sont par nature réservées au juge judiciaire, mais ce n’est pas que ce principe qui fonde cette compétence. On peut trouver dans la C d’autres principes. >Sur la protection des libertés individuelles par le juge judiciaire : on peut se référer à l’ART 66 C qui dispose que « l’autorité judiciaire est la gardienne de la liberté individuelle ». Cette notion est aujourd’hui entendue dans un sens restreint. Qu’est ce que la liberté individuelle ? Elle se distingue notamment aujourd’hui de ce qu’on peut appeler de façon plus large la liberté personnelle. Cela inclus notamment la liberté d’aller ou non. Au sens de l’ART 66 C elle porte plus spécifique sur les mesures de privation de liberté, plus précisions entre les détentions et les arrestations arbitraires. Cela ne concerne pas juste les mesure d’emprisonnement mais toutes les mesures de privation de liberté.

> protection de la propriété privée : décision du 25 juillet 1989 qui consacre le principe selon lequel « l’autorité judiciaire est garante de la propriété ». Ce principe complète et rend plus explicite ce que le Conseil constit avait dit en 1987. La portée est tout de même restreinte car elle ne concerne que la propriété immobilière. Nous verrons comment elle se traduit notamment dans la jurisprudence.

2) La traduction législative : les textes législatifs

Sa compétence « naturelle » a été mise en œuvre par diverses voies. Il y a 4 texte emblématiques qui l’illustrent :

- le texte le plus général, qui prolonge l’ART 66 C, c’est l’ART 136 du CPP (Code de Procédure Pénale) : « dans tous les cas d’atteinte à la liberté individuelle les tribunaux judiciaires sont toujours exclusivement compétents ». Il a été ajouté que dans toute instance civile cela vaut aussi en cas d’atteinte à la liberté individuelle ou même l’inviolabilité du domicile. Ce critère est interprété de manière très stricte, notamment par le tribunal des conflits, cf arrêt Clément du Tribunal de conflit 1964 qui été réaffirmé par un arrêt de 1997, Préfet de police de Paris contre TGI. Au terme de ces jurisprudences il apparaît que les compétences du juge civil se limite en réalité à la fixation dommages et intérêt dans le cas de l’atteinte aux libertés individuelles, et ne s’étend pas par exemple à la légalité de la décision de l’administration. On voit que par la jurisprudence la portée de cet article a été restreinte. On annonce depuis des années l’abandon de cette jurisprudence.

On peut citer également le CSEDA (Code du séjour des étrangers et du droit d’asile), cf ART L 741-10 qui porte sur un cas particulier de décision en droit des étrangers où le juge administratif a des compétences judiciaires concernant les décisions de placement en rétention administrative par le Préfet, qui peuvent être appliquées à des étrangers qui font l’objet d’une décision d’éloignement (OQTF). Dans certains cas peut être décidé le placement en rétention administrative (centre) qui vise à s’assurer de la bonne application de la mesure d’éloignement. C’est une mesure qui mise à assurer l’application de la mesure administrative ou judiciaire. On pourrait penser que la compétence pour contester cette décision c’est le juge administratif, mais en l’occurrence la loi a donné compétence au juge judiciaire, précisément le juge des libertés et de la détention. La personne dispose de 48h pour saisir le juge judiciaire, 90 maximum dans les autres hypothèse, et la seule décision qui peut être contestée devant le juge judiciaire c’est la rétention, le reste dépend du juge administratif (destination, interdiction de circulation sur le territoire français, etc).

ART L 3216-1 Code de la santé publique : issu d’une loi du 5 juillet 2011 qui a confié au juge judiciaire la compétence exclusive de celle du juge administratif pour statuer sur la légalité des décisions du préfet d’hospitalisation d’office. C’est une mesure imposée à des personnes qui souffrent de troubles mentaux, peut-être fait à la demande d’un tiers ou sur décision directe du préfet pour une personne dont on considère que du fait de son état psychique présente une menace pour elle-même ou pour les autres, mais ça reste une atteinte à la liberté individuelle qui doit être contrôlée. La loi a donné au juge judiciaire cette compétence.

4Ème exemple : ART L 3131-13 Code de la santé publique, qui concerne les mesures de mise en quarantaine ou d’isolement en cas de menace ou de crise sanitaire grave. Dans le cas d’une telle décision, qui est administrative, peut être saisi le juge judiciaire à tout moment qui, lorsque c’est le cas, a 72h pour statuer sur la décision. Le vocabulaire est volontairement général ici : on parle de menace ou de crise sanitaire grave, ce qui ne vise pas uniquement l’épidémie de Covid mais du régime sanitaire général. Les mesures du Covid n’étaient censées que durer le temps de l’épidémie. Une loi a mis fin à l’état d’urgence sanitaire en 2022 mais certains mesures ont été pérennisées, considérant que la sortie de ces régimes sanitaires sont souvent pérennisés dans les textes eux-mêmes.

Mais que ce soit en matière de liberté individuelle ou de droit de la propriété il y a des jurisprudences qui ont consacré historiquement cette compétence.

3) La jurisprudence : la voie de fait et l’emprise irrégulière / la traduction jurisprudentielle

Ce sont deux jurisprudences traditionnelles qui ont connu une évolution importante en 2013 qui illustre ce recul, cette restriction de la compétence du juge judiciaire.

a) la voie de fait

Définition générale : c’est une hypothèse dans laquelle une action de l’administration est gravement illégale sur le fond ou la procédure, à tel point que l’on considère que l’administration s’est placée « hors du droit », d’où l’expression « voie de fait » qui n’est pas une voie de droit. Son action est dénaturée, gravement, ce qui justifie la compétence du juge judiciaire.

Cette jurisprudence est ancienne et s’est développée de manière spectaculaire durant la deuxième moitié du 20è, pour une raison essentiellement pratique à savoir les moyens c’est-à-dire les moyens supérieur dont disposait le juge judiciaire face au juge administratif dans des affaires qui méritent d’être traitées urgemment. Après 2000 on peut considérer de ce fait que cette jurisprudence de la voie de fait a perdu une grande part de son intérêt.

Nous allons le voir, sa portée a été restreinte. Certains pensent qu’à l’avenir cette compétence va disparaître, mais pour l’instant elle existe encore.

L’état du droit actuel est fixé par un arrêt Bergoend du 17 juin 2013, cf TD. Cet arrêt marque le recul de la compétence du juge judiciaire. Pour apprécier à sa juste mesure cette restriction, nous allons évoquer la notion elle-même de voie de fait puis sont régime juridique.

Notion :

Deux critères peuvent se cumuler, l’un ne suffit pas :

- l’action de l’administration soit porte atteinte à la liberté individuelle soit aboutit à l’extinction d’un droit de propriété.

Avant 2013 la portée était plus large puisque a été ajouté dans le champ l’atteinte à toute liberté fondamentale, alors qu’auparavant une simple atteinte au droit de propriété pouvait justifier la voie de fait. Il y a certains cas classiques dans la jurisprudence qui, sous l’empire de la jurisprudence d’avant 2013, rentraient dans le cas de la voie de fait mais qui ne le seraient plus aujourd’hui (comme la liberté de la presse). C’est donc une restriction de la portée de cette jurisprudence.

C’est une notion privilégiée pour discuter si dans tel ou tel cas le droit de propriété a subit une extinction ou une atteinte. Mais cela ne suffit pas :

- il faut également que cette action de l’administration soit gravement illégale. Elle peut porter soit sur le fond de la décision, soit sur la procédure. Selon le terme employé par la jurisprudence « décision manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative », ainsi que dans le cas où l’on considère que l’administration a procédé à l’exécution forcée d’une décision dans des conditions irrégulières et ce indépendamment si la décision est régulière ou non.

Une fois que la voie de fait est reconnue, à quel régime juridique est-elle soumise ? C’est le juge judiciaire qui est alors compétent et, spécificité, il dispose de la plénitude des pouvoirs à l’égard de l’administration. Il peut non seulement condamner à une indemnisation pour la réparation d’un préjudice subit mais aussi adresser des injonctions à l’administration, des astreintes.

Cette compétence et pleine et entière mais, depuis 2013, le juge administratif se reconnaît une compétence concurrente mais partielle. Cela résulte d’une ordonnance du Conseil d’E, 23 janvier 2013, commune de Chirogui, cf TD, où le juge administratif s’est reconnu la compétence d’adresser une injonction pour faire cesser la voie de fait, cf référé liberté. Concurrente : le requérant a le choix, si la voie de fait est reconnue, de saisir le juge judiciaire ou le juge administratif mais, d’où le caractère partiel, le juge administratif ne va pas pouvoir fixer le montant de l’indemnisation.

Le référé suspension porte nécessairement sur une décision administrative, or le référé liberté peut porter simplement sur un comportement de l’administration (à vérifier).

b. L’extinction du droit de propriété résultant d’une emprise irrégulière

L’emprise irrégulière est un autre cas de compétence traditionnelle du juge judiciaire. Là aussi évolution de la jurisprudence en 2013 qui a restreint les compétences du juge judiciaire.

Définition générale et classique de l’emprise irrégulière :

C’est la prise de possession irrégulière par l’administration d’une propriété, le plus souvent, en pratique, dans les cas où lesquels les travaux publics empiètent sur une propriété.

L’État du droit, en la matière, est fixé par :

- arrêt du Tribunal des conflits, 9 décembre 2013, Pannezon ??. Le Tribunal des conflits fixe un nouveau cadre inspiré de l’arrêt de juin 2013. Au terme de cette jurisprudence, on peut dire que si l’emprise irrégulière aboutit à l’extinction du droit de propriété, alors le juge administratif est compétent pour statuer sur la légalité de l’emprise. Mais si l’emprise irrégulière perdure, c’est le juge judiciaire qui est alors compétent pour fixer le montant de l’indemnisation.

- avant 2013, la compétence du juge judiciaire existait également pour une simple atteinte au droit de propriété, comme pour la voie de fait, alors que, désormais, c’est l’extinction qui justifie la compétence du juge judiciaire. Deux exemples : Cour cass 2016, cf TD, construction de parkings sur une parcelle de propriété, le juge a considéré que ce n’était pas une extinction mais une atteinte parce que la remise en l’état des lieux était possible ; Cour admin d’appel, implantation d’une canalisation sous une parcelle de propriété privée, l’emprise portait sur un éléments mais pareil, pas d’extinction du droit de propriété.

Différences avec la voie de fait, essentiellement deux :

- en matière d’emprise, la compétence du juge judiciaire est limitée à la seule question de l’indemnisation

- l’irrégularité ne doit pas nécessairement être grave, comme dans la voie de fait. Concrètement, on peut se situer dans le cas d’une extinction de droit de propriété mais pas suffisamment grave pour entre dans le cas de la voie de fait.

[…]

On parle d’une loi qui attribue au juge judiciaire le contentieux dans son ensemble et l’objectif, ce faisant, c’est de simplification pour le justiciable ou, autrement dit, de « bonne administration de la justice ». Il faut comprendre que ce qui fonde cela est que ce sont des exceptions aux principes généraux de la jurisprudence.

Quand des lois attribuent en bloc le contentieux au juge judiciaire il peut y avoir parfois une loi qui attribue au juge administratif une partie des compétences, comme cela a été le cas avec le RSA.

Pour illustrer l’intérêt qu’il peut y avoir : loi de 2011 qui attribue la compétence au juge judiciaire de décider du placement en hospitalisation d’office. Cette loi a mis un terme à une répartition complexe des compétences entre juge admin et judiciaire. Auparavant, on confiait au juge judiciaire le contentieux de la mesure tandis que le juge administratif était compétente pour apprécier la conformité formelle (??), ce qui a été estimé comme une source de complexité excessive.

Principaux exemples :

- la loi du 31 décembre 1957 relative à la réparation des dommages de toute nature posé par un véhicule quelconque qui attribue au juge judiciaire une compétence exclusive, et qui précise en plus qu’il doit trancher selon les règles de droit civil (et cela concerne également les véhicules de l’administration).

- la loi de 1898 et une décembre de 1937 dont le principe est aujourd’hui codifié à l’ART L-911-4 du Code de l’éducation qui porte sur la compétence au juge judiciaire sur la responsabilité des enseignants eu égard aux dommages causés ou subis par les élèves sous leur surveillance (à vérifier). Les actions en réparation relèvent du juge judiciaire. On a considéré que c’était un peu une loi de circonstance, il n’est pas certain que la solution serait retenue aujourd’hui.

- un ensemble d’actes qui sont des sanctions prises par certains autorités de régulation indépendantes qui relèvent du juge judiciaire en vertu de la loi (autorité de régulation en […], autorité de la concurrence, etc.) Ces sanctions, qui peuvent être administratives, prononcés par une autorité administration, sont, selon la loi, confiées au juge judiciaire qui est compétent en contentieux.

- en matière de propriété intellectuelle, ont été confié en bloc au juge judiciaire par des lois de ???

C. Les pouvoirs étendus du juge pénal

Dans un litige où est en cause un acte administratif, le juge administratif est compétent. Mais pour interpréter un acte réglementaire (et non individuel), le juge judiciaire est compétent Tribunal des conflits 16 juin 1923, 7 Fonds ??, qui a reconnu cette compétence. Il ne peut pas juger cependant de la légalité, ce qui est réservé au juge administratif.

Mais le juge pénal peut faire plus qu’interpréter l’acte : il peut statue sur la légalité d’un acte administratif, compétence qui lui est explicitement confiée par l’ART 111-5 du Code pénal (entré en vigueur en 1994?? et qui a confirmé une position antérieure qui était déjà celle de la Cour de cassation). Quel est le sens de cette compétence ? Si la solution du procès en dépend, il peut apprécier la légalité des actes réglementaires et individuels, c’est-à-dire qu’il n’est pas tenu de renvoyer la question au juge administratif car, en matière de justice pénal il y a un intérêt particulier à ce que la procédure ne s’étende pas sur la durée. Si jamais le juge pénal déclare un acte illégal, l’acte reste en vigueur, il en écarte seulement l’application, il n’a pas le pouvoir d’écarter l’acte de l’ordonnance. Si cela est précisé, c’est pour détailler que, bien qu’on ait accordé ce pouvoir au juge pénal, le principe de 1987 reste.

Section 2 – Les mécanismes

I. Le renvoi préjudiciel ou Question préjudicielle

C’est l’hypothèse dans laquelle où, dans un procès, une question est soulevée mais relève de la compétence d’un autre ordre de juridiction, typiquement pendant un procès civil la légalité d’un acte administratif est mis en cause. Cette QP n’est pas la question principale du procès mais une question accessoire ; elle n’en reste pas moins déterminante. Si le juge n’a pas compétence pour la trancher il doit renvoyer à l’autre ordre de juridiction la question.

Ce qui pose un problème, notamment en terme de durée des procédures : cela les allonges parfois considérablement. A une époque où l’on porte une attention à cela, c’est donc un facteur qui peut être assez négatif et c’est la raison pour laquelle les cas de QP ont été réduits.

L’état du droit actuel est fixé par deux arrêts, qui sont :

- arrêt du Tribunal des conflits, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau

- arrêt du Conseil d’E, section, 23 mars 2012, arrêt Fédération Sud Santé Sociaux

Ces deux arrêts n’ont pas remis en cause l’obligation de renvoi mais ces jurisprudences ont fixés deux exceptions importantes à cette QP : d’une part, quand il existe une jurisprudence établie de l’autre ordre de juridiction et qui permet de répondre directement à la question, par exemple s’il s’agit d’appliquer un principe suffisamment reconnu par la jurisprudence (comme pour la non-rétroactivité des actes administratifs) ; d’autre part quand la question porte sur la comptabilité du droit national avec le droit de l’UE, le juge statue alors directement, par exemple si la légalité d’un acte administratif est contesté au regard d’une norme européenne. Pourquoi cette exception ? Pour l’effectivité du droit de l’UE, pour ne pas alourdir les procédures.

II. Le juge des conflits de compétence : le Tribunal des conflits

C’est une institution créée par la loi du 24 mai 1872 (portant réorganisation du Conseil d’E) et réformé récemment par la loi du 16 février 2015. Pour l’essentiel, voir cours L1 IJA, aux manuels de droit administratif, exercices de TD. Deux choses générales et essentielles : il est composé à parité des membres du Conseil d’E et de la Cour de cassation. Auparavant le Ministre de la justice pouvait trancher dans le cas où les votes étaient égaux, mais aujourd’hui ils sont obligés de s’entendre et doivent se mettre d’accord nécessairement ; d’autre part il exerce plusieurs séries d’attributions,

- fonction principale = conflit positif d’attribution, lorsque l’autorité administrative souhaite contester la compétence du juge judiciaire, généralement par l’intermédiaire du préfet, et il n’y a pas de procédure symétrique, procédure pour protéger le juge administratif ;

- conflit négatif d’attribution, lorsqu’il y a un déni de justice, les deux juges reconnaissent leur incompétence, c’est le Tribunal des conflits qui attribuera

- dans certains cas le Tribunal des conflits peut être juge de fond, notamment lorsqu’il y a une contradiction qui aboutit à un déni de justice.

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