Droit administratif - 3
I. Elements de procédure administrative contentieuse
Il existe aussi tout un corps de règles relatives à ce qu’on appelle « la procédure administrative non contentieuse », qu’on ne verra pas ici. Ce sont toutes les procédures qui peuvent s’établir hors du prétoire du juge. Ce sont des recours que tout un chacun peut former, c’est une demande adressée à l’administration. Pas le temps d’être développée ici. Il y a même un code qui règle la question, le CRPA (Code des relations entre le public et l’administration), qui fait partie du droit administratif au sens large (qui n’est pas seulement devant le juge administratif).
A. Le déroulement de l’instance
Il y a 4 étapes essentielles :
1. La requête, ou l’acte introductif d’instance :
le fait de former une requête est soumis à une règle préalable, dite de la « décision préalable ». Cela veut dire que, comme son nom l’indique, pour être recevable la requête doit viser une décision d’administration, ce qui signifie que, si cette décision n’existe pas (il est possible de souhaiter faire condamner l’administration car on considère que son action est une faute qui a causé un préjudice). On demande à l’administration d’être indemnisée, elle refuse, on fait un recours devant le juge administratif – il faut qu’il y ait une décision préalable. Si au bout de deux mois l’administration n’a pas répondu, on considère que la décision est implicite. Il y a quelques années une loi a entendu renverser un principe, selon lequel quand l’administration garde le silence c’est un refus. En 2013 une loi est passée pour dire que le silence vaut acceptation, mais au vu de toutes les exceptions ça n’a pas été adopté. En résume : on a deux mois pour avoir une réponse, puis un délai de deux mois pour saisir le juge. Cf TD 1
2. la phase de l’instruction :
Le début de la phase de l’instance proprement dit. Elle est menée au sein de la juridiction administrative par une rapporteur spécifiquement chargé d’examiner l’ensemble des pièces du dossier, voire un projet de décision. Dans chaque décision le nom du rapporteur est mentionné. Le rapporteur transmet ensuite son dossier au rapporteur public qui, à son tour, est chargé d’analyser l’affaire et de rédiger des « conclusions ». Ne pas confondre les conclusions du rapporteur public et celles des parties, qui forment la requête.
3. L’audience :
Devant le juge administratif l’audience est publique. Traditionnellement la place de l’oralité devant le juge administratif est réduite, la procédure est plutôt écrite, donc pas de grand débat oraux, mais l’audience reste quand même publique.
Cette audience s’achève, en principe (il y a des exceptions) par l’intervention orale du rapporteur public.
Le rapporteur public est un personnage typique de la juridiction administrative, créé en 1831 avant l’avènement de la justice retenue, et qui s’appelait avant « commissaire du gouvernement ». Dans ses conclusions il expose publiquement et en toute indépendance son opinion sur la question soulevée par la requête et propose une solution à la formation de jugement à laquelle il appartient lui-même. Ses conclusions sont l’une des sources classiques du droit administratif, même si ce n’est pas une source de droit en tant que telle. Ces conclusions comprennent souvent une analyse juridique doctrinale très approfondie qui a souvent permis de comprendre l’évolution de la jurisprudence d’autant plus que, pendant très longtemps, on a considéré que les décisions du juge administratif étaient très laconiques.
Réforme provoquée par la CEDH qui avait remis en cause le rôle traditionnel du commissaire du gouvernement, cf arrêt KRESS de 2001, CEDH : le rôle du commissaire du gouvernement avait été contesté car on considérait qu’il y avait une forme d’atteinte au procès équitable, cf adage anglais « la justice ne doit pas seulement être rendue mais on doit voir qu’elle est rendue ».
4. Le délibéré
Phase durant laquelle la décision de jugement est délivrée. Le délibéré est marqué par le secret pour ne pas savoir quel membre s’est éventuellement opposé. La manière dont les décisions administratives était très rigide, résumé en seule phrase « attendu que/considérant que », même si parfois cette phrase était très longue. L’argument était que cela contraignait le juge à être rigoureux, et contraignait de même à des décisions concises. Mais à l’époque contemporaine on a considéré que cette présentation devait évoluer, ce qui a été généralisé en 2019 avec l’abandon de la phrase unique et avec un nouveau style, plus « direct » et « accessible ». De même, volonté de bannir un certain nombre d’expressions désuètes.
B. Le développement des outils à disposition du juge administratif
Jusqu’à la fin du 20è le contentieux administratif contenait des défauts importants, dont le fait qu’il n’y avait pas assez de moyens pour mettre en œuvres ses décisions. Il n’y pas eu assez de contributions de professeurs, théoriciens, etc qui soulignaient ce défaut et le caractère platoniques des décisions, de même que la mise en œuvre de celles-ci.
Fin 20è il y a eu des réformes qui ont permis d’accroître l’efficacité de la justice administrative. De ce point de vue il y a deux séries d’outils :
1. La prévention des situations d’illégalité : les procédures d’urgence
Principe dit du privilège du préalable (cf Hauriou) : cela signifie que la décision de l’administration est exécutoire dès son adoption. Par exemple : l’arrêté municipal du maire de Saint-Denis qui souhaite fermer un établissement doit être exécuté le jour même. Elle doit être exécutée même si elle a fait l’objet d’un recours devant le juge. Pour palier aux préjudices qui peuvent naître de l’application plus ou moins longue, il y a eu la notion d’une loi, 30 juin 2000, qui a renforcé les procédures d’urgence devant le juge administratif. Il y existait quelques unes auparavant mais elles étaient très marginales. Ces procédures, qui ont pris une place importance dans le contentieux administratif, donnent lieu à des décisions prises en référé et qui permettent au juge de prendre des mesure provisoires, ce dans l’attente d’un jugement définitif. Le juge est alors le « juge des inégalités manifestes » : les mesures ne peuvent sanctionner et ne peuvent porter que « sur ce qui saute aux yeux ». Si un acte est illégal le juge pourra suspendre l’application de façon provisoire pour préserver les droits du destinataire de la décision.
Cela se manifeste également dans le vocabulaire : un jugement en référé est une ordonnance, il termine son ordonnance en « ordonnant » : « ordonne » telle ou telle mesure, etc.
Le code de justice administrative qui fixe ces référés, ces procédures d’urgence, distingue aujourd’hui 3 principaux types de référé :
> le référé de suspension article L 521-1 qui, comme son nom l’indique, permet de suspendre provisoirement l’exécution d’une décision administrative. Deux conditions : que cela soit justifié par l’urgence et qu’il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Dans le cas de ce référé il y a l’obligation, pour le requérant, de former un recours au fond.
> le référé liberté, article 521-2 CJA, qui est une innovation majeure de la loi de 2000. Cette procédure permet de prendre toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale. Là aussi, deux conditions : l’urgence et qu’il y ait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, par une personne publique ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public. A la différence du référé suspension, évoqué auparavant, ce référé ne porte pas nécessairement sur un acte administratif. Il n’y a pas la même exigence non plus d’un recours parallèle au fond.
Le juge des référés doit se prononcer dans le 48h, procédure extrêmement rapide. Il y a possibilité de former un appel devant le conseil d’E dans les 15 jours, qui doit également se prononcer en 48h. Cette procédure a connu un succès considérable qui ne cesse de faire la une des journaux, notamment à l’occasion de la crise sanitaire où on atteint le paroxysme du nombre de référé liberté, cf Burkini, ou encore l’affaire Dieudonné.
> le référé « mesure utile », L-521-3 CJA : moins importante, cette procédure a un caractère subsidiaire et ne peut être utilisé que si les deux autres ne peuvent pas donner satisfaction. Permet au juge, en cas d’urgence, d’ordonner « toutes autres mesures utiles », c’est-à-dire celles qui ne pourraient être obtenues par les deux premiers référé.
2. L’exécution des décisions du juge : les pouvoirs d’astreinte et d’injonction
Limite que s’est imposée le juge lui-même, fin 20è, d’adresser des injonction à l’administration, pour une raison qui tient à l’histoire de la juridiction administrative. Le juge ne voulait pas apparaître comme usurpant les fonction de l’administration, raison pour laquelle il voulait dissocier les actes qu’il pouvait ou pas faire, considérant que dire à l’administration ce qu’elle doit faire dépassait ses pouvoirs administratifs. Cela s’est fait en deux temps :
> Loi du 16 juillet 1980 qui permet au seul Conseil d’E de prononcer des astreintes, c’est-à-dire la fixation d’une somme d’argent à payer.
> Loi du 8 février 1995 qui étend ce pouvoir d’astreinte à toutes les juridictions administratives, TA et CAA, et, par ailleurs, créer le pouvoir d’injonction, c’est-à-dire la possibilité d’adresser un ordre à l’administration, soit accomplir une action et la faire cesser. Cf contentieux « Les amis de la Terre » : le Conseil d’E a prononcé une astreinte de 10 millions d’euros de retard par semestre. 1 an plus tard, 4 août 2021, le Conseil d’E a procédé à la liquidation de l’astreinte et a condamné l’E à payer les 10 millions. Mais à qui les affecter ? La solution trouvé à été de la répartir entre différentes associations et organismes qui exercent une activité pour la prévention des changements climatiques, en l’occurrence les amis de la Terre ou l’ADEM ?? ou Air tarif ??.
II. Les types de recours devant le juge administratif
Sur cette question il y a eu des débats théoriques, au moins jusqu’à la fin du 19è siècle. E. Laferrière, l’un des fondateurs du droit administratif moderne, également auteur d’un traité sur la juridiction administrative et les recours contentieux, a retenu le critère des « pouvoirs du juge ». Selon ce critère il distingue 4 branches du contentieux administratif :
> le contentieux de l’interprétation : on demande au juge l’interprétation d’un acte. C’est notamment le cas dans une procédure que l’on appelle « question préjudicielle », question qui peut être posée par le juge judiciaire, concernant un aspect du litige, au juge administratif. Ensuite le litige revient devant le juge judiciaire.
> le contentieux de la répression : il existe certains hypothèses dans lequel le jeu administratif peut être amené à délivrer une sanction, notamment dans ce qu’on appelle les « contraventions de grandes voiries » (quand on altère l’intégrité d’un bien relevant du domaine public, par exemple l’occupation d’un domaine public sans autorisation)
> le contentieux de pleine juridiction (ou de plein contentieux) : comme le suivant, ce sont les principaux types de recours devant le juge administratif. Recours dans le cadre duquel le juge dispose des pouvoirs les plus étendus (c’est pour ça qu’on parle de plénitude). Il peut notamment prononcer une condamnation pécuniaire à l’égard de l’administration et même aller jusqu’à substituer sa propre décision à celle de l’administration ou dans le contentieux des élections politiques. Il peut porter sur un acte de l’administration ou sur un comportement de l’administration : contentieux des contrats administratifs et contentieux de la responsabilité administrative.
> contentieux de l’annulation : recours pour excès de pouvoir, emblématique du droit administratif français, tend à l’annulation d’un acte administratif unilatéral en raison de son irrégularité (car contraire à une règle de droit). C’est, pour reprendre l’expression, le procès fait à un acte. C’est le seul pouvoir dont dispose le juge dans le cadre du REP : annuler l’acte (contrairement au plein contentieux où il peut réformer/annuler).
Titre ?? - La compétence juridictionnelle en matière administrative
Introduction : quelques mots sur la liaison du fond et la compétence. Il s’agit du principe explicatif traditionnel de la compétence juridictionnelle, que l’on invoque pour savoir qui est compétente du juge administratif ou judiciaire. Ce principe explicite que la nature du litige qui détermine le juge compétent, c’est-à-dire que si le fond du litige relève du droit administratif par exemple c’est lui qui sera compétent.
Se posent deux types de questions :
- qu’est ce qu’un litige de manière administrative ?
- n’y a-t-il pas certains cas dans lesquels le juge judiciaire peut tout de même juger l’administration ?
Section 1 – Présentation générale des règles
La question sur la répartition des compétences s’est posée dès 1790. Il y avait une interdiction au juge judiciaire de troubler les opérations des autorités administratives, défense faite de juger les affaires de l’autorité administrative. Ces règles se sont forgées progressivement, formées à la fois par les textes et la jurisprudence.
I. Le cadre constitutionnel
Le cadre constitutionnel : on ne peut pas se passer de la hiérarchie de norme mais, pendant longtemps, il n’y a pas eu de juge constitutionnel en France.
A. Un cadre fixé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Décision du 23 janvier 1987, dite « conseil de la concurrence ». Dans cette décision le juge énonce un principe constitutionnel qui pose l’existence d’une « réserve de compétences » minimale pour le juge administratif, pour annuler ou réformer les décisions prises par les personnes publiques dans l’exercice des prérogatives de puissance publique (PPP). Ce principe, tel que posé, appelle 3 séries de remarques :
- c’est un principe de nature constitutionnelle qui ne peut être remis en cause par la loi ou la jurisprudence. Ce n’est pas simplement une hypothèse théorique : il y a au moins eu une loi, décision du 28 juillet 1989.
- la compétence du juge administratif, dans la réalité, est beaucoup plus large que ce noyau dur.
- en prononçant le principe, le Conseil constit l’accompagne de deux séries d’exceptions :
> il existe des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire sur des questions liées à la liberté individuelle et à la propriété privée.
> il admet la possibilité pour une loi de prévoir des dérogations au principe pour certains types de contentieux dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice. Cela signifie concrètement que ce contentieux peut être confié au juge judiciaire dans un soucis d’efficacité et de simplification, notamment pour les justiciables.
B. Un cadre à compléter par les règles infra-constitutionnelles
Il existe des textes nombreux et divers qui attribuent explicitement tel ou tel contentieux au juge administratif et au juge judiciaire. Dans la hiérarchie des normes, ces lois l’emportent toujours sur les critères jurisprudentiels.
[…] 10 minutes à rattraper
Plusieurs décisions semblaient aller dans ce sens, à décider par l’arrêt Blanco, qui se réfère explicitement à la notion de service public. La compétence du Conseil d’E est justifié par l’accident qui a été causé par des personnes employées par le service public.
Autre arrêt : l’arrêt Terrier du Conseil d’E, 6 février 1903, rendu sur les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu « tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics est, par nature, du domaine de la juridiction administrative, cf Romieu
Autre arrêt : Thérond, 4 mars 1910, dont le principe semble là aussi aller puisque « tout contrat conclu dans l’intérêt du service public est considéré comme un contrat administratif », ce qui justifiait la compétence du juge administratif. Le Conseil d’E s’est reconnu compétent.
Il est assez vite apparu que le critère unique du service public était une illusion, et la réalité un peu plus complexe. Il y avait certains cas où le service public était en jeu mais où le juge judiciaire était reconnu compétent et, en réalité, cette hypothèse était déjà envisagée par Romieu et arrêt Terrier : « il y a compétence judiciaire même lorsque l’administration se place volontairement dans les conditions d’un particulier et, dans ce cas, l’administration doit se soumettre aux mêmes règles et au même juge qu’un particulier ».
En ce sens, deux décisions fondamentales du Conseil d’E du 29 juillet 1912 des « Granits porphyroïdes des Vosges », rendue sous Léon Blum. Il s’agissait d’un contrat conclu dans l’intérêt d’un service public, mais il était envisageable qu’il relève du service judiciaire car il « semblable à un contrat entre particuliers », en l’occurrence entre la ville de Lille et une entreprise privée. Le Conseil d’E a considéré que la ville de Lille avait conclu un contrat dans les mêmes conditions qu’une personne privée.
Autre décision fondamentale : Tribunal des Conflits, 22 janvier 1921, arrêt « Bac d’Eloka ». L’intérêt est qu’il pose comme principe qu’une activité de service public qui est exploitée par l’administration dans les mêmes conditions qu’un « industriel ordinaire » (service ordinaire) alors c’est le juge judiciaire qui est compétent. On est bien ici dans l’activité d’un service public mais, comme il s’est comporté comme une entreprise privée, le juge a décidé qu’il dépend du service judiciaire.
Conclusion : le critère du service public ne peut pas être le seul déterminant pour la compétence du juge administratif. Il apparaît qu’il y a un deuxième critère tout aussi essentiel, voire selon certains prépondérant, qui est celui de la puissance publique. C’est le pouvoir de contrainte spécifique et légitime qu’exerce l’administration, notamment à l’égard des particuliers et qui, en ce sens, peut employer certains prérogatives.
Tout au long du 20è siècle il y a eu une controverse doctrinale entre les tenants du service public qui montrent quels ont été le questionnements, pendant longtemps, de la nature du droit administratif.